Cannabis 합법화 개요: 전 세계 법적 지위

목차

• 왜 'cannabis 합법화'는 전 세계 절반을 아우르는 잘못된 포괄어인가
• cannabis 금지법은 어떻게 세계화되었나
• 긴 개혁 시대: 의료적 예외에서 성인용 사용 합법화까지
• 가장 중요한 법적 구별: 비범죄화(decriminalization) 대 합법화(legalization)
• 북미: 상업적으로 가장 발달한 cannabis 법률 지역
• 유럽: 개혁은 현실이지만, 헤드라인보다 좁다
• 라틴아메리카와 카리브해: 헌법적 권리, 반밀수 정치, 그리고 불균등한 시행
• 아프리카와 아시아·태평양: 변두리 수준의 개혁, 여전히 우세한 금지체제
• 의료용 cannabis 체계: 접근성, 근거, 그리고 법과 현실의 격차
• 국가별 법적 지위: 실용적 분류 체계
• 지금 개혁을 형성하는 정책 논쟁
• 국제법이 여전히 허용하는 것, 제약하는 것, 그리고 해결하지 못한 것

왜 'cannabis 합법화'는 전 세계 절반을 아우르는 잘못된 포괄어인가

많은 독자는 “cannabis가 합법이다”라는 말을 듣고 한 가지를 전제로 삼는다: 소지 때문에 체포되지 않을 것이다. 법은 그렇게 작동하지 않는다. 한 국가는 소지로 사람들을 구금하는 것을 중단하면서도 재배, 밀수, 대규모 공급, 심지어 나눠주기를 범죄로 남겨둘 수 있다. 처방전이 있어야만 허용되는 의료 제품을 허용하면서 비의료적 사용을 불법으로 유지할 수 있다. 가정 재배는 허용하되 소매 판매는 금지할 수 있다. 소매점 공급을 묵인하면서 도매 생산은 회색지대로 남겨둘 수 있다. 이 모든 것을 단순히 “합법화”라고 부르면 실제로 중요한 구별이 지워진다.

이 구별은 학술적 문제가 아니다. 누가 어떤 형태로, 어떤 감독 아래, 어떤 출처로 접근할 수 있으며 어떤 형사적 위험이 따르는지를 결정한다. 또한 과세, 제품 기준, 광고 규제, 기업 참여, 경찰 권한, 공중보건 감독에도 영향을 준다. Mark A.R. Kleiman과 Beau Kilmer는 서로 다른 방식으로 정책 설계가 헤드라인 개혁만큼 중요하다고 주장했다. 그들은 옳았다. 소지 개혁은 시장 설계가 아니다. 의료적 예외는 성인용 사용의 합법화가 아니다. 묵인된 소매점은 합법적 공급망이 아니다.

현대 시대의 기준선은 대체로 금지였다. 국제적으로는 1961년 UN Single Convention on Narcotic Drugs에 의해 고정되었고, 1971년 및 1988년 조약들에 의해 보강되었으며, 미국의 1970년 Controlled Substances Act 같은 국내법에도 반영되었다. 2020년 12월 UN Commission on Narcotic Drugs가 1961년 협약의 Schedule IV에서 cannabis 및 cannabis resin을 제거하기로 표결한 것은 국제적으로 cannabis를 합법화하지 않았다; 그것은 약물을 Schedule I에 남겨두었고 주로 의료적 가치를 공식적으로 인정했다는 신호를 보낸 것뿐이었다.

이 점이 중요한 이유는 cannabis 개혁이 주변적 수요가 아닌, 이미 대규모로 존재하는 사용을 배경으로 일어나고 있기 때문이다. UNODC의 World Drug Report 2024는 2022년에 2억2800만 사용자를 추정했다. 유럽만 해도 2024년 EMCDDA 보고서에 따르면 전년도 사용자가 약 2400만명, 그리고 일일 또는 거의 일일 사용자 430만명이었다. 어떤 법적 체계도 무에서 창조되는 것이 아니라 큰 사회적 현실을 규율하고 있다.

금지, 비범죄화, 의료 접근, 합법화는 서로 다른 법적 범주이다

금지(prohibition)는 생산, 공급, 소지가 형사 범죄라는 것을 의미한다. 집행의 강도는 달라도 기본적으로 형사처벌 대상이다. 비범죄화(decriminalization)는 보통 소량 소지에 대한 형사처벌을 제거하지만 공급은 불법으로 남겨둔다. 2001년 이후의 포르투갈은 전형적 사례다: 개인 사용을 위한 소지는 감옥형이 아닌 행정적 제재를 초래할 수 있고, 밀수는 여전히 형사 범죄로 남는다. 이는 큰 개혁이다. 합법화는 아니다.

의료 접근(medical access)은 전혀 별개의 범주다. 특정 환자군을 위해 전문의 처방, 승인된 제품, 혹은 엄격히 통제된 수입을 통해 합법적 통로를 만든다. 1996년 캘리포니아의 Proposition 215가 현대 의료 개혁 시대를 열었지만 이후 의료 체계는 크게 갈라졌다. 어떤 국가는 nabiximols나 정제된 cannabidiol 준비제 같은 표준화된 의약품만 허용한다. 다른 국가는 약용 cannabis 꽃을 허용한다. 영국은 2018년 이후 합법적인 cannabis 기반 의약품을 가지고 있지만 NHS 처방은 실무에서는 제한적이다. 호주와 이스라엘은 일반 성인용 합법화를 채택하지 않고도 큰 의료 시스템을 구축했다.

합법화(legalization)를 정확히 사용하면 법이 비의료적 성인을 위한 합법적 접근의 틀을 만든다는 뜻이다. 그렇더라도 단일 모델은 없다. 우루과이의 2013년 법령 No. 19.172는 가정 재배, 클럽, 약국 공급을 중심으로 한 국가 통제 시스템을 구축했고 불법 밀매를 약화시키는 명백한 목표를 가졌다. 캐나다의 Cannabis Act(2018년 10월 17일 발효)는 허가된 생산과 주(州) 소매 시스템을 가진 연방 규제 성인용 시장을 만들었다; Statistics Canada는 2024년에 합법 채널이 2023년 가계의 cannabis 지출 약 72%를 차지했다고 보고했다. 독일의 Cannabis Act(KCanG, 2024년 4월 1일 발효)는 소지 한도와 가정 재배를 합법화하고 2024년 7월 1일부터는 비상업적 재배 협회를 허용했다. 그것은 소지와 제한적 접근의 합법화이다. 캐나다식 소매 시장은 아니다.

몰타와 룩셈부르크는 이 점을 더 뚜렷하게 만든다. 몰타의 2021년 개혁은 최대 7그램 소지, 가정 재배, 이후 비영리 협회를 허용했다. 룩셈부르크는 2023년에 소지와 가정 재배를 합법화했다. 어느 쪽도 광범위한 상업적 소매를 창출하지 않았다. 둘 다 단순히 “cannabis가 합법화되었다”라고 묘사하면 전체 구조가 빠진다.

왜 언론의 속기적 표현은 소지 규칙과 공급 규칙을 혼동시키는가

대부분의 보도는 두 가지 다른 질문을 하나로 압축한다: 성인이 cannabis를 소지할 수 있는가, 그리고 생산·유통할 합법적 경로가 있는가? 이 두 가지는 별개의 법적 문제다. 네덜란드는 수십 년 동안 이 점을 보여주었다. 1976년 Opium Act 개정과 이후의 커피숍 정책 이래로 소량 소매 판매는 엄격한 조건 하에 묵인되었지만 생산은 오랫동안 형식상 불법으로 남아 있었고 유명한 “백도어 문제(back door problem)”를 만들었다. 묵인된 판매 지점은 완전한 합법 시장과 같지 않다.

미국은 또 다른 나쁜 속기 사례다. 주 차원의 성인용 합법화가 지금은 나라의 많은 부분을 포함하고 있고 의료적 접근은 더욱 넓지만 cannabis는 연방 차원에서 여전히 Controlled Substances Act에 따라 Schedule I에 남아 있다. 그 분리는 은행업, 세법(Internal Revenue Code 섹션 280E에 따른 세무 처리), 이민 결과, 총기 적격성, 주간 상거래, 연구 장벽에 영향을 준다. “미국에서 대마(마리화나)가 합법이다”라고 말하는 것은 연방법의 관점에서는 거짓이며 현실을 설명하기에도 불완전하다.

독일도 정확히 이런 식으로 잘못 보도되고 있다. 2024년 4월 1일부터 성인은 공공장소에서 최대 25그램을 소지하고 최대 3주를 재배할 수 있다. 규제된 틀 내에서 BfArM 연계 준수 구조를 포함한 당국의 감독을 받는 비상업적 협회는 엄격한 한도 내에서 회원에게 공급할 수 있다. 전국적 상업적 소매 시장은 열리지 않았다. 그럼에도 많은 헤드라인이 독일이 캐나다를 복사한 것처럼 다뤘다. 그렇지 않다.

Wayne Hall은 오래전부터 찬성-반대의 단순한 프레임으로 논쟁을 구성하면 실제 문제를 놓친다고 경고해왔다: 어떤 유형의 시스템이 어떤 공중보건 안전장치와 어떤 위험을 가지고 세워지는가 하는 것이다.

이 글의 중심 주장: 전 세계 cannabis 법은 수렴하는 것이 아니라 분화하고 있다

광범위한 금지에서 벗어나는 움직임은 있다. 그것은 사실이다. 그러나 합법화를 향한 단일한 세계적 행진이라는 생각은 게으르고 잘못되었다. 증거가 보여주는 것은 다양화이다.

유럽은 동시에 여러 모델로 갈라지고 있다: 독일의 소지+협회 프레임워크, 몰타의 비영리 모델, 룩셈부르크의 개인사용 개혁, 네덜란드의 묵인 접근, 스페인의 법적 불안정한 클럽 시스템, 그리고 여전히 금지주의를 유지하는 많은 국가들. 미주는 더 깔끔하지 않다. 캐나다와 우루과이는 국가적 성인용 법을 가지고 있지만 국가 통제와 시장 구조에 대한 근본적 가정은 매우 다르다. 미국은 연방 금지 하의 주별 합법화가 있다. 멕시코 대법원은 개인 사용 금지의 일부를 해체했지만 의회는 여전히 완전한 국가 규제 법안을 제정하지 않았다. John Walsh는 라틴아메리카에서 개혁이 헌법 소송, 검찰의 재량, 좁은 예외를 통해 진전되는 패턴을 수년간 추적해왔다.

아프리카와 아시아·태평양도 같은 분화를 보여준다. 남아프리카의 개인용 모델은 광범위한 합법 시장이 아니다. 모로코의 2021년 법은 의료 및 산업 재배에 관한 것이지 성인용이 아니다. 태국의 2022년 narcotics 목록에서의 제거는 사실상 자유화의 혼란기를 열었고 이후 통제를 강화하려는 반복된 시도가 뒤따랐다. 일본은 제한적이지만 일부 cannabinoid 의약 규칙을 조정하고 있다. 호주는 큰 의료 시스템을 허용하는 반면 호주 수도 준주(ACT)를 제외한 지역에서는 성인용 사용이 전반적으로 불법이다.

따라서 이 글은 더 엄격한 분류법을 의도적으로 사용한다. 금지. 비범죄화. 의료 접근. 제한적 성인용 소지. 비영리 공급. 상업적 합법화. 이들은 하나의 불가피한 사다리 단계가 아니다. 서로 경쟁하는 법적 계열이다. 그리고 지금 세계는 그 계열을 더 많이 생산하고 있다, 더 적게가 아니라.

cannabis 금지법은 어떻게 세계화되었나

cannabis 금지법은 단일한 과학적 발견이나 공중보건에 대한 확고한 글로벌 합의에서 나온 것이 아니다. 그것은 수십 년에 걸쳐 식민지 시대의 통제, 외교적 교섭, 미국의 압력, 조약 설계를 통해 조립되었다. 그 역사는 중요하다. 왜냐하면 현대의 개혁 논쟁은 여전히 20세기에 구축된 법적 기계장치 안에서 작동하기 때문이다. 지금 기본적 입장으로 보이는 것이 사실은 조각조각 구성된 결과였다.

UNODC가 2024년 World Drug Report에서 2022년에 2억2800만명이 cannabis를 사용했다고 추정했을 때, cannabis는 이미 국제 마약 통제 시스템 속에 대대로 갇혀 있었다. 사용 규모는 금지가 종종 막지 못한 것을 보여준다. 그것이 금지가 불가피했음을 보여주는 것은 아니다.

UN 시대 이전의 초기 국제 통제

초기 국제 마약 통제 노력은 cannabis로 시작되지 않았다. 그것들은 아편, 모르핀, 코카인과 제국적 관여(무역, 노동, 사회 질서)에 초점을 맞추었다. cannabis는 그 틀에 나중에, 그리고 불균등하게 포함되었다.

1912년 헤이그 아편 협약은 현대 국제 마약 통제의 시작 장으로 취급되지만 cannabis가 그 주요 대상은 아니었다. 전환은 1925년 제네바에서 서명된 개정된 International Opium Convention과 함께 왔다. 그 협약은 “Indian hemp”에 대한 통제를 추가했고 특히 cannabis resin의 수출과 조제품의 국제 무역을 포함했다. 이 조약은 완전한 현대적 금지 체계를 만들지는 않았다. 더 근본적인 일을 했다: cannabis를 아편류 및 코카인과 동일한 외교적 어휘에 삽입했다.

왜 그런 일이 발생했는가? 세계가 cannabis 해악에 대해 공통의 과학적 판단에 도달했기 때문이 아니다. 각 국가는 매우 다른 경험을 가지고 왔다. 남아시아, 북아프리카, 중동의 일부 지역에서는 cannabis 사용이 오랫동안 지역 사회적·약용적 맥락에서 존재해 왔다. 다른 정부들, 특히 식민지 행정은 그것을 규율과 질서의 렌즈로 보았다. 이집트는 전간기에 국제적 cannabis 규제를 강력히 추진했다. 영국령 인도는 더 신중했다. 부분적으로 1894년 Indian Hemp Drugs Commission이 절대적 억압을 지지하지 않았고, 적당한 사용은 금지론자들이 주장한 것만큼 파괴적이지 않다는 결론을 내렸기 때문이다. 그 대비만으로도 세계적 금지가 단순히 누적된 증거의 자연스러운 결과라는 신화를 깬다.

국가 법도 조약보다 앞서거나 병행해서 움직였다. 미국이 가장 명확한 사례다. 연방 금지 이전에 cannabis 규제는 주법을 통해 확산되었고, 종종 멕시코 이민자 및 남서부의 인종화된 공포와 결부되었다. 그 다음 Marihuana Tax Act(1937)가 나왔다. 형식적으로는 조세법이었으나, 등록 요건, 이전세, 비준수에 대한 형사처벌을 부과함으로써 합법적 소지와 이전을 사실상 어렵게 만들었다. Federal Bureau of Narcotics의 책임자 Harry Anslinger는 이 캠페인에서 중심적이었다. 그 법은 중립적 과학적 과정의 산물이 아니었다; 그것은 도덕적 공황, 관료적 야망, 범죄와 광기와 관련된 선택적 주장에 크게 의존했다.

그 미국 모델은 국경 밖에서도 영향을 미쳤다. 그것은 cannabis가 형사적 통제를 요구하는 마약 문제로 규율되어야 한다는 생각을 정상화하는 데 기여했다. UN 조약 체계가 굳어지기 훨씬 전에 cannabis는 다양한 지역 관행에서 초국가적 형사법의 표준화된 대상으로 재구성되고 있었다.

1961년 단일협약과 금지의 구조

진정한 고착화(lock-in)는 제2차 세계대전 이후에 왔다. 국제연맹 체계는 유엔으로 대체되었고, 전후 기관들은 이전 협정의 조각들을 하나의 조약 구조로 통합하려 했다. 그 결과가 1961년 Single Convention on Narcotic Drugs였다.

이것이 글로벌 금지의 결정적 법적 구조였다. Single Convention은 단순히 cannabis를 언급한 것이 아니다. 그것은 cannabis와 cannabis resin을 Schedule I에 배치하여 엄격한 통제를 받게 했고, 또한 치료적 가치가 거의 없고 남용의 위험이 특히 높다고 간주되는 물질을 위한 범주인 Schedule IV에도 배치했다. 그 이중 배치는 명확한 정치적 메시지를 보냈다: cannabis는 국제 체계에서 가장 엄격히 통제되는 약물 중 하나로 취급되어야 한다.

그 조약은 당사국이 계획, 제조, 수출, 수입, 배포, 무역, 사용 및 소지를 의료 및 과학적 목적에 한정하도록 요구했다. 그 문구는 금지의 척추가 되었다. 지금은 당연해 보이기 쉽지만 당시에는 법적 선택이었다. 당사국들이 상시적인 감시, 보고, 분류 및 준수를 위한 영구적 국제 메커니즘을 구축하던 제도 형성의 순간에 삽입된 선택이었다.

Single Convention은 또한 국가 의무를 표준화했다. 각국은 국가 통제 기관, 인허가 시스템, 보고 의무, 형사 처벌 체계를 마련해야 했다. 다시 말해, 금지는 단순한 사용 금지 규칙에 그치지 않았다. 그것은 행정적 프로젝트였다. Cannabis는 관세법, 형법, 농업 규정, 의약 규제 및 외교 정책에 박제되었다.

미국은 1970년 Controlled Substances Act를 통해 국내적으로 이 구조를 강화했다. 그 법은 marijuana를 Schedule I에 배치했다. 그 분류는 오늘날에도 미국 연방의 기준으로 남아 있으며, 이후 미국 주들이 급격히 다른 방향으로 움직였음에도 Single Convention의 논리와 공명했다. 역사적으로 중요한 점은 이렇다: 국가 금지와 국제 금지는 서로 강화했지 별개의 이야기가 아니었다는 것이다.

개혁의 상징적 사건들이 이후 어떠했는지는 1961년 프레임워크가 얼마나 견고했는지를 보여준다. 2020년 12월 UN Commission on Narcotic Drugs가 WHO Expert Committee on Drug Dependence의 권고에 따라 cannabis와 cannabis resin을 Single Convention의 Schedule IV에서 제거하기로 표결했을 때에도 cannabis는 Schedule I에 남아 있었다. 그 표결은 국제법상 cannabis를 합법화하지 않았다. 그것은 치료적 가치를 인정한 것이었지만 조약의 핵심 통제 구조는 보존했다. UN 수준에서의 개혁조차도 신중하게 움직였고, 오래된 구조 내부에서 진행되었다.

1971년 및 1988년 조약과 집행의 강화

1961년 조약이 틀을 만들었다면, 이후의 협약들은 그 틀을 더 강경하게 만들었다. 1971년 Convention on Psychotropic Substances는 주로 LSD, 암페타민, 벤조디아제핀 같은 합성 약물을 다루었고 cannabis 꽃 자체를 주요 대상으로 삼지는 않았다. 그럼에도 불구하고 전 세계적 분류 사고방식을 확장했고 향정신성 물질을 여러 단계의 국제적 통제로 관리해야 한다는 생각을 강화했다. 또한 분류를 우선하고 공중보건 설계를 나중에 고려하는 습관을 고착화했다.

더 날카로운 전환은 1988년 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances에서 왔다. 이 조약은 냉전 말기의 마약 전쟁 시대에 도래했으며, 그 시기에는 단속, 차단, 형사화가 강화되었다. 그것은 당국이 1961년 및 1971년 협약에 반하는 생산, 유통, 소지에 대해 형사 처벌로 나아가도록 압박했고, 자산 압류, 인도, 전구물질 통제, 국경 간 경찰 협력 등을 중심 도구로 만들었다.

그것은 cannabis에 중요했다. 사용자 기반이 가장 넓은 약물이 반(反)밀수 법, 조직범죄 정책, 그리고 징벌적 경찰 활동과 더 강하게 결부되었다. 정치적 내러티브는 경화되었다: cannabis는 더 이상 단지 보건 조약 아래의 분류된 향정신성 물질이 아니라 국제 집행 의제의 일부가 되었다. John Walsh 같은 학자들은 라틴아메리카에서 이 조약 환경이 국내 여론이 이동했음에도 개혁을 어떻게 제약했는지 보여주었다. Mark A.R. Kleiman과 Beau Kilmer는 이후에 국가가 금지에서 벗어날 경우 정책 설계가 엄청나게 중요할 것이라고 주장했는데, 그 이유는 상속된 법적 기준선이 징벌적이고 실제 시장을 관리하기에 부적절했기 때문이다. Wayne Hall의 합법화 논쟁 연구도 마찬가지로 출발점이 있다: 금지에는 비용이 있지만 부주의한 상업적 자유화에도 비용이 있다는 명백한 사실에서 출발한다. 이러한 프레이밍은 금지가 정책적 선택임을 볼 때에만 의미가 있다.

따라서 글로벌 이야기는 금지에서 자유로의 부드러운 행진이 아니다. 그것은 일련의 법적 구성이다. 먼저 cannabis가 국제 통제에 추가되었다. 그다음 UN 조약 질서에 박제되었다. 그다음 집행 규범이 강화되었다. 현대의 합법화, 비범죄화, 의료 접근 제도는 모두 그 유산에 대응하고 있다.

긴 개혁 시대: 의료적 예외에서 성인용 사용 합법화까지

1990년대에 시작된 개혁 물결은 불법에서 자유로운 접근으로 한 직선으로 움직이지 않았다. 그것은 서로 다른 법적 계열로 갈라졌다. 한 경로는 환자를 위한 좁은 의료적 예외를 만들었다. 다른 하나는 합법적 공급을 허용하지 않으면서 소지에 대한 형사처벌을 줄였다. 세 번째는 성인용 시스템을 구축했지만 그들조차 크게 갈라졌다: 우루과이는 불법 밀매를 약화시키기 위해 국가 통제를 선택했고, 캐나다는 연방 규제 시장을 만들었고, 미국 주들은 연방 금지 하에서 움직였으며, 유럽은 종종 소지·가정 재배·비영리 협회에서 멈췄다.

이 구별은 중요하다. 왜냐하면 세계적 사용은 법이 바뀌기 전에 이미 널리 퍼져 있었기 때문이다. UNODC는 World Drug Report 2024에서 2022년에 2억2800만명이 cannabis를 사용했다고 추정했으며, 이는 국제 통제 하의 가장 많이 사용되는 약물이다. 개혁은 cannabis 사용을 무에서 창조하지 않았다. 그것은 국가가 금지가 뚜렷이 제거하지 못한 행동에 어떻게 대응하는지를 바꾸었다.

캘리포니아 Proposition 215와 현대 의료용 cannabis 시대

현대 시대는 보통 1996년 11월 유권자들이 승인한 캘리포니아의 Proposition 215에서 시작한다고 본다. 공식적으로 Compassionate Use Act인 이 법은 환자와 간병인이 의사의 권고로 의료용 cannabis를 소지하고 재배할 수 있도록 허용했다. 정치적 논리는 자유지상주의적 합법화가 아니었다. 그것은 연민적 접근이었고, AIDS 운동, 암 치료, 만성 통증, 심각한 병자를 범죄화하는 것에 대한 저항에 의해 형성되었다.

이는 1961년 UN Single Convention과, 미국의 경우 1970년 Controlled Substances Act가 유지하던 틀과의 중대한 단절이었다. Proposition 215는 연방법을 바꾸지 않았다. 그것은 연방 금지 체계 안에서 주 차원의 보호를 만들어냈다. 그 모순은 다음 수십 년 동안 미국 cannabis 법의 기본 템플릿이 되었다.

캘리포니아의 법은 이후 기준에 비해 느슨했다. 그것은 엄격히 정의된 처방약 모델이나 중앙계획적 공급망을 만들지 않았다. 대신 환자 필요와 의사 권고를 중심으로 한 법적 공간을 열었다. 다른 주들도 따랐지만 종종 더 좁은 규칙을 채택했다. 어떤 곳은 약용 cannabis를 허용했으며 어떤 곳은 저-THC 제제만 허용했다. 어떤 곳은 등록제와 약국 허가를 만들었고, 어떤 곳은 소지에 대한 변호를 간신히 묵인했다. “의료용 cannabis”는 결코 하나의 동일한 개념이 아니었다.

이 구별은 여전히 종종 잊혀진다. 어떤 나라나 주는 cannabis 관련 의약품만 허용하면서 약용 cannabis 꽃은 전면 금지할 수 있다. 영국(2018년 이후)은 좋은 사례다: cannabis-based medicinal products는 재분류되었으나 NHS 접근은 실무상 매우 제한적이었다. 호주와 이스라엘은 성인용 합법화를 수용하지 않고도 상당한 의료 프레임워크를 발전시켰다. WHO Expert Committee on Drug Dependence는 특히 cannabidiol과 표준화된 제품에 대해 치료적 근거를 인정했지만, 그 인정이 엄격히 통제된 의약품과 더 광범한 법적 접근 사이의 격차를 지우지는 못했다.

미국의 의료적 전환은 또 다른 효과를 가져왔다. 그것은 cannabis를 금지 대상이 아닌 규제 대상 정책 사안으로 정상화했다. 일단 주가 어느 정도 합법적 재배, 소지, 배포가 존재할 수 있다는 것을 인정하면 논의의 초점이 바뀐다. 질문은 더 이상 “금지냐 허용이냐”가 아니라 누가 접근할 수 있는가, 어떤 규칙 아래, 어떤 의학적 근거로, 누구의 감독 하에 인가되는가가 된다.

그 어휘의 변화는 정치적으로 중요했다. 2000년대에 이르러 개혁 지지자들은 의료 접근이 성인용 합법화를 거부할 유권자들을 끌어들일 수 있음을 배웠다. 그러나 의료 개혁이 항상 다음 단계로 이어진 것은 아니다. 많은 곳에서는 그것이 최종점으로 남았다.

포르투갈, 위해감소(harm reduction), 비범죄화의 부상

2001년 포르투갈의 개혁은 종종 cannabis 합법화로 오해된다. 그렇지 않다. 법률 No. 30/2000은 모든 약물의 개인적 사용과 소지를 비범죄화했지만 공급과 밀수는 형사범죄로 남겨두었다. 소량으로 발견된 사람들은 형사법원이 아닌 Commissions for the Dissuasion of Drug Addiction(약물 중독 억지 위원회)로 회부되어 형사처벌 대신 행정적 반응을 받을 수 있다.

여기서의 논리는 캘리포니아와 달랐다. 포르투갈의 정책은 위해감소, 공중보건, 형사처벌이 초래하는 피해를 줄이려는 목적에서 나왔다. 특히 헤로인 사용, HIV 전파, 과다복용, 사회적 배제에 대한 우려 속에서 나왔다. cannabis는 이 개혁이 마약 소지 전반을 다루었기 때문에 포함되었을 뿐, 입법자들이 합법적 cannabis 시장을 만든 것은 아니었다.

여기서 많은 “합법화” 개관 글이 잘못된다. 비범죄화는 처벌을 바꾼다; 보통 소량 소지를 대상으로 한다. 합법화는 공급을 위한 합법적 틀을 만든다. 포르투갈은 전자를 했을 뿐이다. 합법적 소매 시장은 뒤따르지 않았다. 합법적 비의료적 생산 체계도 나타나지 않았다. 밀수는 범죄로 남았다. 행정적 관용은 합법적 상업적 접근과 같지 않다.

포르투갈은 다른 경로를 보여주었기 때문에 영향력이 커졌다. 이 정책 논쟁은 “cannabis는 무해하다”가 아니었다. 그것은 개인 소지에 대한 형사처벌이 공중보건 문제를 악화시킬 수 있다는 것이었다. 이 접근은 불균등하게 확산되었다. 라틴아메리카 일부, 체코 공화국, 일부 호주 관할구에서 부분적 비범죄화 모델을 채택했다. 멕시코의 헌법 및 대법원 발전은 개인 성인 사용 처벌의 법적 근거를 약화시켰지만 의회는 완전한 국가 규제 법을 완성하지 않았다. 또 하나의 예, 단일한 일이 아니다.

유럽은 오늘날 이 누더기 상태를 그대로 반영한다. EMCDDA의 European Drug Report 2024는 유럽에서 24백만 성인이 지난 해 cannabis를 사용했고, 430만명이 일일 또는 거의 일일 사용자라고 추정했다. 동시에 2022년에 cannabis는 유럽의 새로운 치료 입원 사례의 36%를 차지했다. 이러한 수치는 쉬운 슬로건을 거부한다. 높은 유병률은 전면적 금지가 강력한 억제 효과를 발휘하지 못했다는 사례를 뒷받침한다. 치료 데이터는 처벌 완화만으로 공중보건 부담이 사라지지 않는다는 것을 보여준다.

콜로라도, 워싱턴, 우루과이: 금지와의 결별

금지와의 진정한 단절은 2012년에 왔다. 콜로라도의 Amendment 64와 워싱턴의 Initiative 502는 주민 투표로 성인용 사용을 합법화하여 비의료적 시스템을 만든 최초의 미국 관할구였다. 그들의 정치적 논리는 시민적 자유 주장과 과세·규제 아이디어의 혼합이었다: 금지가 실패했다면 국가는 불법 거래를 허가된 생산, 연령 제한, 제품 규칙, 세금 징수로 대체해야 한다는 것이다.

그럼에도 이곳에서도 법적 그림은 불안정했다. 연방법은 변하지 않았다. 마리화나는 Controlled Substances Act 하에서 여전히 Schedule I으로 남아 있었다. 그래서 미국은 연방 금지 하의 주별 합법화라는 매우 특이한 모델로 들어갔다. 이는 은행업, Internal Revenue Code 섹션 280E에 따른 세무 처리, 이민 결과, 총기 제한, 주간 상거래에 지속적인 문제를 야기한다. 단순히 “미국에서 합법화되었다”라고 부르는 것은 잘못이다.

정책 설계가 중요했다. Mark A.R. Kleiman과 Beau Kilmer는 서로 다른 관점에서 합법화는 이분법적이지 않다고 주장했다; 시장 구조가 결과를 형성한다. 효능 규칙, 가격, 인허가 밀도, 가정 재배 허용, 광고 제한, 집행 우선순위는 모두 공중보건과 범죄 시장 결과에 영향을 미친다. Wayne Hall의 연구는 균형 문제를 명확히 했다: 합법화는 체포를 줄이고 불법 공급을 대체할 수 있지만 가용성 증가와 규범화는 일부 집단에서 중증 사용과 건강 위해를 증가시킬 수 있다. 증거는 공황이나 환호 모두를 지지하지 않는다.

우루과이는 한 면에서는 콜로라도·워싱턴보다 더 나아갔고 다른 면에서는 덜 나아갔다. 2013년 12월 제정된 법 No. 19.172는 우루과이를 전국적 비의료 cannabis 합법화의 첫 국가로 만들었지만 매우 엄격히 통제된 형태로 했다: 가정 재배, 멤버십 클럽, 약국 판매를 통한 접근이 주 감독과 등록 요건 하에 있었다. 이것은 광범위한 상업 모델이 아니었다. 그 중심적 논리는 반(反)밀수 및 공안이었다. 국가는 불법 시장을 약화시키려 했지 대규모 민간 산업을 후원하려 하지 않았다.

이로 인해 우루과이는 역사적으로 중요해졌다. 성인용 합법화는 개인 자유나 세수뿐 아니라 조직범죄 약화 전략으로 정당화될 수 있음을 증명했다. John Walsh의 라틴아메리카 개혁 연구는 이 점에서 유용하다: 이 지역에서 cannabis 정책은 문화적 자유화뿐 아니라 폭력, 교도소 과밀, 군사화된 마약 통제의 실패와 대화하면서 발전해왔다.

캐나다의 Cannabis Act(2018년 10월 17일 발효)는 그 다음으로 또 다른 모델을 추가했다: 연방 차원의 전국적 성인용 합법화였다. 2024년 초까지 Statistics Canada는 16세 이상 인구의 26%가 지난 12개월 동안 cannabis를 사용했고, 합법 채널이 2023년 가계 지출의 약 72%를 차지한다고 보고했다. 이는 합법 규제가 상당 규모로 불법 공급을 대체할 수 있음을 보여주는 강력한 신호다, 완전한 제거는 아니지만.

2020년 UN Commission on Narcotic Drugs의 표결(1961년 협약의 Schedule IV에서 cannabis와 cannabis resin을 제거)은 이 이야기 속에 포함되지만 상징적 의미에 가깝다. cannabis는 Schedule I에 남았다. 국제적 금지가 해체된 것은 아니다. 그 표결은 조약 수준에서 의료적 가치를 인정했다는 점에서 중요했다. 오히려 그 이후 기간은 분화가 심화되었음을 확인시켰다: 몰타의 2021년 비영리 협회 모델, 룩셈부르크의 2023년 소지 및 가정 재배 개혁, 독일의 2024년 소지 한도 및 재배 협회 허용 등은 모두 캐나다식 소매 시장을 수용하지 않고도 금지에서 벗어났다. 긴 개혁 시대는 하나의 정통성을 다른 것으로 대체하지 못했다. 오히려 오래된 합의를 경쟁하는 시스템으로 분해했다.

가장 중요한 법적 구별: 비범죄화(decriminalization) 대 합법화(legalization)

대중 보도는 종종 cannabis 처벌 완화의 어떤 형태든 “합법화”로 취급한다. 그것은 잘못이며 그 오류는 중요하다. 한 국가는 소규모 소지에 대해 체포를 중단할 수 있지만 식물의 생산과 공급을 여전히 형사 시장으로 취급할 수 있다. 의사를 통한 약국 접근을 허용하면서 비의료 성인 사용을 불법으로 유지할 수도 있다. 소지와 가정 재배를 합법화하면서 상업적 소매는 허용하지 않을 수 있다. 이들은 단순한 의미론적 차이가 아니다. 서로 다른 체포 패턴, 서로 다른 공중보건 결과, 서로 다른 국가 능력, 그리고 불법 공급과의 다른 관계를 낳는다.

이 구별은 cannabis 개혁이 매우 큰 사용 기반 위에서 가속화되었기 때문에 더 중요해졌다. UNODC의 World Drug Report 2024는 2022년에 2억2800만명이 cannabis를 사용했다고 추정하며, 이는 국제 통제 하에서 가장 많이 사용되는 약물이다. 개혁은 주변에서 일어나는 것이 아니다. 그것은 1961년 Single Convention on Narcotic Drugs와 이후의 1971년 및 1988년 조약들이 만든 금지의 구조에 의해 형성된 이미 널리 퍼진 시장에 대응하여 일어나고 있다. 2020년 12월 UN Commission on Narcotic Drugs의 Schedule IV 제거 표결도 국제적 합법화를 만들지 못했다; 그것은 Schedule I에 남겨두고 상징을 바꾼 정도였다.

비범죄화가 제거하는 것과 형사범으로 남기는 것

비범죄화는 보통 개인적 사용을 위한 소량 소지가 더 이상 형사기소나 징역을 초래하지 않는다는 것을 의미한다. 그것이 곧 cannabis가 일반적으로 합법화된다는 뜻은 아니다. 물질은 여전히 금지되어 있고, 공급은 허가되지 않았으며, 밀수는 형사 범죄로 남아 있다.

포르투갈은 전형적 사례인데, 자주 오해되기 때문이다. 2001년 이후 모든 약물의 개인 사용을 위한 소지 소량은 비범죄화되었지만 합법화되지는 않았다. 사람이 법정 한도 이하의 양을 소지하고 발견되면 사건은 형사법원이 아니라 지역 “Commissions for the Dissuasion of Drug Addiction”에 회부될 수 있다. 그것은 행정적 절차이지 면죄 시스템이 아니다. 가능한 결과는 경고, 벌금, 일부 경우 직업 면허 정지, 치료 의뢰 또는 기타 행정 조치 등을 포함한다. 양이 한도를 초과하면 형사법이 다시 개입할 수 있다. 공급과 밀수는 결코 형사 영역을 떠나지 않았다.

이 패턴은 지역적 변형으로 반복된다. 일부 체계는 체포를 민사 벌금으로 대체한다. 일부는 경찰 또는 검찰이 형사 기소 대신 교육, 평가 또는 치료로 사람을 회부하는 유도 프로그램(diversion scheme)을 사용한다. 일부는 범죄를 형사에서 행정 위반으로 격하한다. 이러한 모델 모두에서 한도 수치(threshold quantity)는 중대한 법적 역할을 한다. 입법자는 정의된 양까지는 개인 소지로 추정한다고 말할 수 있다; 그 양을 넘으면 공급 의도가 추정되거나 더 쉽게 주장될 수 있다. 한도는 단순한 숫자가 아니다. 그것은 “티켓·위원회·경고로 처리되는 선”과 “형사법으로 처리되는 선” 사이의 경계선이다.

이것이 비범죄화를 합법화와 혼동해서는 안 되는 이유다. 합법적 공급원이 없다면 시장은 설계상 불법으로 남는다. 어떤 사람은 몇 그램을 소지해도 전과를 피할 수 있지만 그 대마를 재배·운송·판매한 사람들은 여전히 밀수 혐의에 노출된다. Beau Kilmer와 Mark A.R. Kleiman은 시장 구조가 정책 문제라고 각각 강조했다. 비범죄화는 사용자 측면에서 처벌을 변경한다; 누가 재배할 수 있고 어떤 품질 관리를 받으며 불이행에 대해 어떤 제재가 있는지를 답하지 않는다.

네덜란드는 공적 논의가 이 카테고리들을 혼동하기 얼마나 쉬운지를 보여준다. 네덜란드 커피숍은 1976년 Opium Act 개정과 이후 지침에 따라 수십 년 동안 운영되었지만 이는 단 한 번도 완전한 합법화가 아니었다. 허용된 소매는 수년 동안 합법적 생산이 이루어지지 않는 상태와 공존했고 유명한 “백도어 문제”를 만들었다. 허용된 소매 종점이 있지만 완전히 합법적인 생산이 없다면 그것은 합법화된 공급망과 같지 않다. 그것은 하이브리드다.

합법화가 요구하는 것: 합법적 생산·유통 체계

합법화는 비범죄화가 멈추는 지점에서 시작된다: 생산과 공급에 합법적 경로를 만든다. 그 경로는 좁을 수도 넓을 수도 있고, 국가 운영일 수도 민간일 수도, 상업적이거나 비영리적일 수도 있다. 그러나 재배·가공·유통·접근에 대해 어떤 허가된 틀이 있어야 한다.

우루과이의 법 No. 19.172(2013)는 분명한 모델이다. 그것은 전국적으로 비의료적 cannabis를 합법화했지만 불법 밀매를 대체하려는 목적으로 엄격히 통제된 형태였다. 성인은 가정 재배, 멤버십 클럽, 약국 판매를 통해 국가 감독 하에 cannabis에 접근할 수 있다. 이것이 합법화다. 그러나 캐나다의 시스템과 같지 않다.

캐나다의 Cannabis Act(2018년 10월 17일 발효)는 허가된 재배·가공·주별 소매 시스템을 갖춘 연방 규제 성인용 시장을 만들었다. 이는 주요 경제권 가운데 전국적 성인용 합법화의 가장 명확한 사례다. 측정 가능한 효과가 중요하다: Statistics Canada는 2024년에 합법 채널이 2023년 가계 cannabis 지출의 약 72%를 차지했다고 보고했다. 불법 공급의 완전한 대체는 아니다. 여전히 현실적인 대체다. Wayne Hall의 합법화 연구는 공중보건 영향이 “합법”이라는 단어 자체보다 가격, 효능, 판촉 제한, 제품 규칙, 집행 같은 세부에 더 좌우된다고 주장해왔다.

독일의 2024년 Cannabis Act, 즉 KCanG는 정반대의 점을 보여준다. 2024년 4월 1일부터 성인은 공공장소에서 최대 25그램을 소지하고 최대 3주를 재배할 수 있으며, 2024년 7월 1일부터 비상업적 재배 협회가 BfArM을 포함한 당국의 감독 하에 허용되었다. 많은 헤드라인은 이를 “독일의 합법적 cannabis”라고 불렀지만 그 속기는 법적 설계를 건너뛰었다. 독일은 캐나다식 일반 상업 소매 시장을 만들지 않았다. 그것은 한도 내 소지, 가정 재배, 규제된 비상업적 협회를 통한 공급을 합법화했다. 이는 합법화지만 제한적이고 비상업적 성격의 합법화다.

몰타의 2021년 개혁과 룩셈부르크의 2023년 소지·가정 재배 개혁은 같은 맥락에 있다. 둘 다 비범죄화를 넘어섰기 때문에 성인 소지와 가정 재배를 합법화했다. 그러나 어느 쪽도 광범위한 상업적 소매를 허용하지 않았다. 몰타는 규제된 비영리 협회로도 나아갔다. 다시 말하지만: 합법화, 맞다. 상업적 합법화, 아니다.

미국은 더 혼란스럽다. 2012년 콜로라도와 워싱턴의 성인용 합법화 이후 2십여 개 주와 워싱턴 DC는 성인용 시스템을 구축했으며 더 많은 주가 의료적 접근을 허용하고 있다. 그러나 연방법은 여전히 1970년 Controlled Substances Act에 따라 marijuana를 Schedule I으로 분류한다. 따라서 한 사람은 주 법을 완전히 준수하고도 은행, 세금, 이민, 총기, 연방 고용, 주간 운송 등에 관한 연방상의 결과에 직면할 수 있다. 이것은 저널리즘상의 모순이 아니다; 그것은 이중 주권 법적 갈등이다.

의료용 합법화의 위치와 그것이 위 두 범주와 다른 이유

의료용 cannabis는 제3의 범주에 속한다. 그것은 비범죄화도 아니고 일반 성인용 합법화도 아니다. 그것은 특정 환자군을 위한 의료적 기준에 따라 합법적 경로를 만든다.

그 경로는 매우 좁을 수 있다. 일부 국가는 nabiximols 같은 의약성 성분 또는 정제된 cannabidiol 제품과 같은 의약품만 허용한다. 다른 국가는 약용 cannabis를 허용하되 특정 조건과 전문의 처방만 허용한다. 영국은 법조문상 2018년 이후 재분류되었으나 실무상 접근은 매우 제한적이라는 좋은 예다. 호주와 이스라엘은 전국적 성인용 합법화를 채택하지 않고도 상당한 의료 프레임워크를 구축했다. 이러한 시스템은 합법적 접근 모델이지만 그 대상은 자격을 갖춘 환자와 승인된 경로로 제한된다.

1996년 캘리포니아 Proposition 215의 통과는 현대 의료 시대를 열었고 많은 관할구가 그 순서를 따랐다: 먼저 의료 접근, 그 다음 성인용 논의. 그러나 첫 걸음이 둘째를 보장하는 것은 아니다. WHO의 Expert Committee on Drug Dependence는 CBD와 표준화된 제품 같은 특정 cannabis 관련 제제의 치료적 근거를 인정했지만, 그 의학적 인정이 비의료 합법화에 대한 명령을 제공하지는 않는다.

따라서 선은 단순하다. 세상은 그렇지 않지만. 비범죄화는 소량 소지에 대한 형사 처벌을 줄이거나 제거하고 종종 행정적 처벌, 민사 벌금, 또는 유도 프로그램으로 대체하는 반면 공급은 형사로 남아 있다. 합법화는 재배·가공·유통·접근에 대해 상업적, 국가 관리형, 가정 재배 기반, 또는 비영리적 틀 중 어느 형태로든 합법적 공급 체계를 만든다. 의료 합법화는 정의된 의료 규칙을 충족하는 환자만을 위한 합법적 접근을 연다. 이러한 범주를 분리하면 세계 지도가 더 이해하기 쉬워진다. 이것은 금지에서 자유로의 행진이 아니다. 속도와 형태가 다른 여러 법적 계열의 누더기다.

북미: 상업적으로 가장 발달한 cannabis 법률 지역

북미는 법적 건축물이 가장 완전히 구축된 곳이며 동시에 “legal cannabis”라는 표현이 가장 혼동을 초래하는 지역이다. 캐나다는 전국적 성인용 법을 연방법으로 제정했고 국가적 규칙과 주별 유통 시스템을 갖추었다. 미국은 연방 범죄 금지 내에서 큰 주 시장들을 운영하고 있다. 멕시코는 개인 사용에 대한 금지를 약화시키는 헌법적 소송을 거쳤지만 완성된 전국적 성인용 소매 체계를 갖추지 못했다. 이 세 가지는 같은 개혁의 변형이 아니라 세 가지 다른 법적 계열이다.

이 점이 이 지역을 규제 설계의 주요 실험장으로 만든다. 정책 입안자들은 이제 추상적 질문이 아니라 운영적 질문에 답해야 했다: 누가 생산할 수 있는가, 누가 소지할 수 있는가, 세금은 어떻게 작동하는가, 제품 형태는 어떻게 제한되는가, 광고는 어떻게 규제되는가, 가정 재배는 허용되는가, 합법 공급은 어떻게 불법 공급을 대체할 수 있는가 등이다. Beau Kilmer와 Mark A.R. Kleiman 같은 학자들은 이러한 설계 선택이 합법화의 찬반 여부만큼 중요하다고 오래 주장해왔다. 북미는 그점을 입증한다.

캐나다의 Cannabis Act와 첫 번째 G7 국가의 전국적 성인용 시장

캐나다는 2018년 10월 17일 Cannabis Act의 발효로 전국적으로 비의료 cannabis를 합법화한 최초의 G7 국가가 되었다. 법적으로, 이것은 많은 다른 개혁들이 그렇지 않았던 방식으로 금지에서의 분명한 단절이었다. 성인은 규제된 전국 틀 내에서 합법적 접근을 얻었고, 그 틀 밖의 행위는 형사처벌을 받는다.

연방법은 광범한 조건을 정했다. 성인은 일반적으로 공공장소에서 30그램의 건조 합법 cannabis 또는 이에 상당하는 양을 소지할 수 있다. 가정 내 재배는 가구당 최대 4주(plant)까지 연방법 하에서 허용되었지만, Quebec와 Manitoba는 가정 재배를 제한하려고 했고 헌법적 분쟁을 야기했다. 포장, 판촉, 제품 기준, 청소년 접근 규칙, 불법 유통에 대한 형사 처벌은 모두 국가 수준에서 다루어졌다.

그러나 실제로 캐나다는 단일 균일한 시장을 만들지 않았다. 주와 준주는 유통과 소매 모델을 통제했고, 이러한 선택은 가시적 차이를 만들었다. 온타리오는 초기에는 주정부 소매 개념에서 민간 소매 모델로 전환했다. 퀘벡은 정부 독점 소매를 유지했다. 알버타는 초기부터 조밀한 민간 소매 네트워크를 허용했다. 최소 연령도 다르다: 알버타는 18세, 여러 주는 19세, 퀘벡은 21세다. 온라인 접근, 매장 밀도, 도매 체계도 차이가 난다. 따라서 연방법하의 합법화조차 시행상에는 조각난 결과를 낳았다.

이 구별은 중요하다. 캐나다는 하나의 법이 모든 문제를 해결했다고 묘사되는 경우가 많다. 그렇지 않다. 그것은 전국적 합법 시장을 만들었고, 소비자 대면 시스템의 많은 부분을 주에 남겼다. Wayne Hall의 합법화와 공중보건 연구는 사회적 효과가 가격, 효능 규칙, 판촉 제한, 점포 밀도, 집행 우선순위에 크게 의존한다고 지적한다.

캐나다는 또한 규제된 합법 공급이 소비자를 불법 채널에서 끌어낼 수 있다는 가장 강력한 사례를 제공한다. Statistics Canada는 2024년에 합법 채널이 2023년 가계 최종 소비 지출에서 72%를 차지했다고 보고했다. 이는 상당한 대체다. 완전한 대체는 아니다. 무허가 공급, 저가격 불법 판매자, 무허가 온라인 출처는 여전히 존재한다. 그럼에도 2018년 이후의 초기 의문과 비교하면 합법 시장은 측정 가능한 지출의 대부분을 확보했다.

사용은 여전히 흔하다. Statistics Canada의 National Cannabis Survey는 2024년 1분기 기준으로 16세 이상 인구의 26%가 지난 12개월 동안 cannabis를 사용했다고 밝혔다. 합법 시장이 전혀 새로운 수요를 대량 창출한 것은 아니다; 그것은 기존 소비 시장을 공식화하고 방향을 전환한 것이다. 이 점이 캐나다를 중요한 사례 연구로 만든다. 수요를 창조한 이야기가 아니라 이미 존재하는 수요를 관리하는 이야기다.

공중보건 논쟁은 현실적이고 미해결이다. Cannabis Act의 지지자들은 연령 제한 판매, 의무적 검사, 라벨링, 범죄화 축소 등을 지적한다. 반대자들은 고-THC 제품, 식용제품에 의한 소아 노출 사고, 사용의 규범화, 그리고 cannabis로 인한 운전 능력 저하에 대한 우려를 제기한다. Hall은 합법화가 일부 해를 줄이는 대신 다른 해를 교환한다는 점을 일관되게 주장해왔다: 체포 감소와 더 나은 제품 감독이 일부 집단에서의 사용 증가와 더 무거운 사용으로 공존할 수 있다. 캐나다는 바로 그 균형을 보여준다.

따라서 캐나다는 분명 합법화된 국가다. 그러나 무차별적 방임적 합법화는 아니다. 그것은 엄격한 판촉 제한, 통제된 포장, 형사적 보완장치, 주별 변이성을 겹겹이 쌓은 연방 규제 국가 모델이다.

미국: 연방 Schedule I 금지 하의 주별 합법화

미국은 세계에서 상업적으로 가장 확장된 cannabis 지역이다. 그러나 법적 관점에서는 여전히 모순적이다. cannabis는 1970년 Controlled Substances Act 하에서 Schedule I 물질로 남아 있다. 이 연방 분류는 정부가 해당 약물이 높은 남용 가능성과 연방 차원에서 인정된 의료적 사용이 없다고 보는 범주다. 이 상태는 여러 주가 성인용을 합법화했음에도 변하지 않았다.

따라서 2012년에 콜로라도가 합법화했을 때 cannabis는 미국 전체에서 합법이 된 것이 아니다. 그것은 콜로라도 주법 하에서 합법화되었고, 연방법상으로는 금지되어 남아 있었다. 그 갈등이 미국 체계의 결정적 사실이다.

현대적 개혁 경로는 성인용이 아니라 의료에서 시작되었다. 1996년 캘리포니아 Proposition 215가 연방법을 무시하고 의료용 마리화나를 허용하며 현대 의료 시대를 열었다. 많은 주가 전문의 인증 제도, 환자 등록부, 약국 구조, 재배 규정을 도입하면서 뒤따랐다. 의료 우선의 이 순서는 정치적·법적 차원에서 중요했다. 그것은 제도를 만들고, 치료적 주장들을 정상화하며, 성인용 합법화가 나오기 전에 지지 기반을 형성했다. 2012년의 콜로라도 및 워싱턴의 성인용 시장들은 무에서 나온 것이 아니다; 그들은 의료 개혁의 계보에서 성장했다.

오늘날 성인용 합법화는 대략 국가의 절반을 덮고 있고 의료 접근은 더 넓다. 그러나 그 모든 것이 연방법의 기준을 바꾸지는 않았다. 연방법은 여전히 은행업, 세금, 이민, 총기 소지, 연방법 고용, 공적 주택, 주간 운송, 연구에 영향을 미친다. 예를 들어 Internal Revenue Code 섹션 280E는 연방법상 Schedule I 또는 II 물질을 거래하는 기업의 일반적인 사업 공제(ordinary business deductions)를 오랫동안 차단해왔고, 이는 평범한 상거래에서는 상상할 수 없는 세 부담을 낳았다. 주 법을 준수하더라도 개인은 연방 차원의 부수적 결과에 직면할 수 있다.

주간 상거래(interstate commerce)는 법적 모순을 특히 분명히 보여준다. 한 주에서 합법적으로 재배된 제품이 다른 주로 이동할 수 없는 이유는 주 경계를 넘는 것이 연방 관할권을 유발하기 때문이다. 모든 주 시장은 사실상 섬이다. 이것은 공급을 단편화하고 비효율적인 지역 생산을 보호하며 가격과 품질 체계를 불균등하게 만든다. Beau Kilmer는 시장 구조가 주변 문제가 아니라 정책 그 자체라고 주장해왔다. 미국은 그 이유를 보여준다: 연방-주 분리는 통합된 국가 체계 같은 것은 불가능하게 만든다.

연방 집행은 종종 최대치가 아니라 선택적이었다. 오바마 행정부의 2013년 Cole Memorandum는 잘 규제된 주 시스템에 대해 관용적 접근을 시사했지만 그것은 합법화가 아니었고 2018년 Jeff Sessions 법무장관에 의해 철회되었다. 의회는 또한 마약퇴치부(Department of Justice)가 주 의료 마리화나 프로그램을 방해하지 못하도록 예산 제한 조항을 반복해서 채택했지만 그 보호는 제한적이고 모든 성인용 활동을 포함하지 않는다. 관용은 합법성이 아니다.

규모가 미국 사례를 영향력 있게 만드는 이유다. SAMHSA의 2023년 National Survey on Drug Use and Health는 12세 이상에서 6180만명이 지난 해에 마리화나를 사용했다고 보고했다. 시장은 거대하고 문화적으로 눈에 띄며 행정적으로 복잡하다. 그러나 법은 여전히 층위적이다. 주 합법화는 체포 패턴을 바꾸고 해당 주 내에서 허가된 시스템을 만든다. 그것이 cannabis를 연방 Schedule I에서 제거하거나 이민법을 개정하거나 국가적 소매 체계를 허가하는 것은 아니다.

미국을 “합법화된”이라고 아무런 수식 없이 부르는 것은 단순히 틀리다. 그것은 동일한 영토에서 금지와 합법화가 공존하는 연방 국가다. 서로 다른 주권자들이 권한을 주장하는 상황이다.

멕시코: 완성되지 않은 국가적 소매 체계가 없는 헌법적 변화

멕시코는 종종 합법화 열에 놓이지만 이는 과장된 것이다. 더 나은 묘사는 헌법 소송이 개인 성인 사용에 대한 전면적 금지의 법적 근거를 무너뜨렸지만 의회는 완전한 규제 법을 제정하지 못했다는 것이다.

전환점은 대법원(Supreme Court of Justice of the Nation)의 판결을 통해 왔다. 2015년 SMART 사건과 그 이후 판결들에서 대법원은 개인적 재배와 소비에 대한 절대적 금지가 인격의 자유 발전(free development of personality)에 반한다고 판결했다. 2021년까지 법원은 개인 사용에 대한 허가를 얻을 권리를 차단하는 핵심 규정을 무효화했다. 이는 중대한 법적 변화였다. 그것은 금지를 헌법적 차원에서 약화시켰다.

그러나 그 자체로 전국적 상업 성인용 시스템을 만든 것은 아니다. 많은 요약이 놓치는 구별이다. 법원 판결은 금지를 무효화하거나 행정적 조치를 강제할 수 있지만, 그것만으로 재배·가공·유통·소매·과세·포장·광고 규제·운전금지 기준 등의 인허가 체계를 자동으로 만들어내지는 않는다. 멕시코는 아직 그 완성된 국가적 틀을 갖추지 못했다.

실제로 성인들은 허가를 신청하고 집행에 이의를 제기할 더 많은 여지가 생겼고 형법을 예전처럼 전면적으로 적용하기는 어려워졌다. 그러나 최종적 법정책이 부재하다는 것은 불확실성을 남긴다. 개인 사용이 합법인 것과 국가 규모로 합법적으로 생산·유통되는 것은 다른 문제다. John Walsh의 라틴 아메리카 약물정책 연구는 이 점을 반복해서 강조해왔다: 헌법적 교리가 행정부 건설보다 더 빠르게 움직일 수 있다.

따라서 멕시코는 금지와 완전한 합법화 사이에 위치한다. 포르투갈식 비범죄화와 같지는 않다; 헌법적 차원이 더 강하고 권리 기반적이다. 또한 캐나다식 법적 규제와 같지도 않다; 전국적 성인용 소매 체계가 완성되어 있지 않다. 그것은 입법보다 사법의 발전으로 형성된 부분적 탈금지 공간이다.

이 불명확성은 멕시코 자체를 넘어서 중요하다. 주요 법원 승리가 있어도 “합법화”가 현실화하지 못할 수 있음을 보여준다. 운영 체계는 여전히 입법부가 작성해야 한다. 북미 전체를 보면 이 글의 더 큰 요점이 특이할 정도로 명확하게 드러난다: 법적 개혁은 단일한 길이 아니다. 캐나다는 연방 규제 시장을 만들었다. 미국은 연방 형사법 하의 주별 시장을 만들었다. 멕시코는 헌법 심판을 통해 금지를 완화했지만 입법 작업을 완료하지 못했다. 동일 지역, 세 모델이다.

유럽: 개혁은 현실이지만, 헤드라인보다 좁다

유럽은 종종 2018년 캐나다와 같은 방식으로 “합법화”를 향해 행진하고 있는 것처럼 묘사된다. 그것은 잘못된 관찰이다. 유럽은 대신 하나의 대륙적 모델을 만드는 것이 아니라 법적 계열의 누더기를 형성하고 있다: 한 나라에서는 묵인된 소매, 다른 곳에서는 비범죄화, 또 다른 곳에서는 가정 재배 허용, 많은 곳에서 의료 접근, 그리고 대륙의 많은 지역에서는 여전히 명백한 금지 상태가 있다. 레이블은 흐려지고, 그 흐림이 중요하다.

사용 규모는 개혁이 계속해서 의제에 오르는 이유를 설명한다. EMCDDA의 2024년 European Drug Report는 유럽에서 지난 해 cannabis를 사용한 성인이 2400만명(15–64세 인구의 8.4%)에 달하며, 약 430만명이 일일 또는 거의 일일 사용자였다고 보고했다. 동시에 2022년 cannabis는 약물 치료 입원의 36%를 차지했다. 정책 논쟁은 주변적 물질에 관한 것이 아니다. 그것은 집행의 한계, 공중보건, 정치적 상징성의 교차점에 놓여 있다.

그럼에도 유럽은 단일한 대륙 모델을 구축하지 않는다. 캐나다가 연방 규제 성인용 시장의 가장 명확한 사례라면, 유럽은 합법화가 하나의 동일한 것이 아님을 가장 명확히 보여준다. Mark A.R. Kleiman과 Beau Kilmer는 서로 다른 방식으로 cannabis 정책 설계가 합법화 결정만큼 중요하다고 주장해왔다. 유럽은 그 점을 증명한다. 대부분의 개혁은 제한적이고 부분적이며 방어적이다. 그것들은 형사 처벌을 줄이거나 사용을 감독된 채널로 옮기려는 목적이지 광범위한 합법적 소매 시장을 만들려는 것이 아니다.

네덜란드: 완전 합법적 생산 없는 묵인된 소매

유럽 사례 중 그 어느 것도 네덜란드보다 더 오해받지 않았다. 수십 년 동안 헤드라인은 네덜란드의 cannabis 정책을 오래전에 “합법화”했다고 주장해왔다. 사실 그렇지 않다.

현대 네덜란드 프레임워크는 1976년 Opium Act 개정에서 비롯되었고, 그 개정은 “위험이 용인할 수 없는” 약물과 덜 위험한 것으로 간주되는 약물 사이의 구분을 공식화했다. 이것이 커피숍 시스템의 법적·정치적 배경을 만들었다. 소량의 cannabis 소매 판매는 기소 우선순위 지침 하에서 묵인되었지만, 기본적 행위는 형식상 불법으로 남아 있었다. 소지의 사소함은 우선순위에서 밀려났다. 소매점은 가시화되었고, 관광객은 이를 눈치챘다. 다른 유럽국은 이를 합법화라고 불렀다.

그러나 공급 측면은 이 제도의 중심적 모순으로 남아 있었다. 커피숍은 “앞문(front door)”에서 cannabis를 판매할 수 있었지만, 대규모 재배와 도매 공급인 “뒷문(back door)”은 불법이었다. 그 불일치는 네덜란드 커피숍 역설이다: 완전 합법적 생산 없이 묵인된 소매. 고객은 규제된 것처럼 보이는 환경에서 cannabis를 구매할 수 있었지만, 그 환경에 들어오는 cannabis는 역사적으로 불법적 생산·유통 경로를 통해 들어왔다.

이것은 기술적 세부가 아니다. 그것은 전체 네덜란드 경험을 형성했다. 국가는 부분적으로 접근을 정상화하면서 조직적 공급을 범죄 손에 남겨두었다. 비평가들은 이것이 모델이 불법 밀매를 대체한다는 주장에 해를 끼친다고 주장했다. 옹호자들은 이 정책이 체포 관련 해악을 줄이고 cannabis 소매를 더 위험한 약물 시장과 분리시켰다고 반박했다. 둘 다 사실일 수 있다.

최근 네덜란드 정책은 이 문제를 조심스럽게 해결하려고 시도했다. 특정 지방자치단체에서 시행되는 폐쇄형 커피숍 체인 실험은 규제된 재배가 참여 커피숍에 공급되도록 허용한다. 이것은 뒷문을 닫고 합법적 공급망이 묵인-불법 하이브리드를 대체할 수 있는지 시험하려는 시도다. 그러나 이것도 실험일 뿐, 전국적 상업 합법화 시스템은 아니다. 네덜란드가 역사적으로 중요한 이유는 캐나다식 합법화를 했기 때문이 아니라 묵인이 생산의 법적 지위를 해결하지 못한 채 어디까지 갈 수 있는지를 보여주었기 때문이다.

몰타, 룩셈부르크, 독일: 가정 재배 및 비상업적 접근 모델

최근 유럽 개혁은 “성인용 합법화”라는 문구가 시사하는 것보다 좁다. 몰타, 룩셈부르크, 독일은 각각 금지에서 벗어났지만 어느 것도 광범위한 상업 소매 시장을 만들지 않았다.

몰타의 2021년 개혁은 유럽연합 최초의 성인용 합법화라는 표현으로 자주 압축된다. 그 속기는 실제 구조를 숨긴다. 성인은 최대 7그램 소지, 가정에서 최대 50그램 보관, 개인용으로 최대 4주 재배를 허용받았다. 모델은 또한 비영리 cannabis 협회를 허용했으며 후에 Authority on the Responsible Use of Cannabis의 규제를 받았다. 이것은 자유시장 소매 시스템이 아니다. 그것은 엄격히 경계된 소지·가정 재배·비영리 집합적 접근 모델이다. 몰타의 법은 금지에서 벗어난 것이지만, 그 방식은 상업적 소매와는 거리가 있다.

룩셈부르크도 유사한 제한적 경로를 따랐다. 2023년 개혁은 사적 영역 내에서 한도 내 소지를 합법화하고 가정 재배를 허용했다. 공적 소지와 공적 사용은 제한되었고 일반적 상업 공급망은 창설되지 않았다. 따라서 룩셈부르크는 캐나다보다 독일·몰타에 더 가깝다. 개인 행동의 일부를 합법화했을 뿐 소비자 시장을 합법화한 것은 아니다.

독일의 2024년 Cannabis Act(KCanG)는 이 유럽 패턴의 가장 크고 정치적으로 중요한 사례다. 2024년 4월 1일부로 성인은 공공장소에서 최대 25그램 소지하고 개인 사용을 위해 최대 3주를 재배할 수 있다. 2024년 7월 1일부터는 비상업적 재배 협회가 규제·감독 하에 허용되었고 BfArM이 감독 틀에 관련되었다. 이는 유럽 최대 경제의 중대한 법적 변화다. 많은 성인을 소지 및 가정 재배에 대한 형사 시스템에서 제외시키고 협회를 통한 합법적 접근을 만든다. 또한 연령, 수량, 지리, 조직 형태에 대한 제한을 둔다.

독일이 하지 않은 것은 똑같이 중요하다. 독일은 전국적 성인용 소매 시장을 설립하지 않았다. 캐나다의 Cannabis Act와 유사한 광범위한 상업적 생산·판매를 허가하지 않았다. 언론 보도는 종종 그 반대로 암시했는데, 부분적으로 독일이 더 광범위한 계획을 논의했기 때문이다. 제정된 법은 더 좁았다. 그것은 소지와 가정 재배의 합법화이며 규제된 비상업적 협회를 허용하는 것이다.

이 구별은 사소한 것이 아니다. Wayne Hall의 공중보건 연구는 결과가 정책 구조에 의해 좌우된다고 오래 주장해왔다: 가격, 효능 통제, 판촉 제한, 접근 규칙, 집행 우선순위가 사용 패턴과 위해를 형성한다. 독일의 모델은 그 논리를 반영한다. 그것은 광범위한 상업 시장을 개방하지 않으면서 형사화를 줄이려는 노력이다. 성공 여부는 별개의 문제다. 그러나 법적 측면에서 그 모델은 캐나다 연방 합법화와는 다른 범주에 속한다.

스페인, 포르투갈, 체코 및 넓은 유럽의 회색지대

유럽의 많은 지역은 국제 보도에서 혼란을 만드는 회색지대에 속한다. 스페인이 가장 명확한 예다. 스페인의 cannabis social clubs는 종종 명백히 합법인 것처럼 제시된다. 사실 그렇지 않다.

스페인 법은 역사적으로 사적 소비와 개인 사용을 위한 재배에 공간을 만들었고, 밀수는 형사 범죄로 남겨두었다. 그 공간에서 cannabis social clubs가 회원 기반 협회로 등장하여 집단적으로 사적 소비를 위해 재배한다고 주장했다. 일부 지역 당국, 특히 카탈루냐와 바스크의 일부는 이들을 규제하려 시도했다. 법원은 반격했다. 스페인 대법원은 광범위한 클럽 운영에 대해 결정했고, 헌법재판소는 지역 규정의 일부를 무효화했다. 결과는 명확한 합법도 아니고 단순한 금지도 아니다. 클럽은 존재하지만 법적 다툼, 불균일한 지역 관행, 지속적 위험이 있다. 스페인은 우루과이의 클럽 시스템처럼 안정적 합법 접근 모델이 아니다.

포르투갈은 다른 방식으로 오해받는다. 2001년 이후 포르투갈은 모든 약물의 개인 사용 소지를 비범죄화했다. 그 개혁은 소지에 대한 형사 처벌을 행정적 대응으로 대체했지만 밀수는 형사로 남아 있다. 비범죄화는 합법화가 아니다. 포르투갈은 많은 사용자를 형사 법정에서 제거했지만 합법적 비의료 시장을 만들지는 않았다.

체코도 부분적 개혁 범주에 속한다. 소량 소지는 오랫동안 밀수와 구별되어 더 관대하게 처리되어 왔고, 더 넓은 합법화 논쟁이 정기적으로 반복된다. 그러나 경감된 처벌이나 묵인된 소유 한도는 공급의 합법적 규제를 의미하지 않는다. 유럽 전역에서 이 패턴은 반복된다: 사용자에 대한 처벌을 줄였지만 완전한 생산·판매 체인은 존재하지 않는다.

이것이 진정한 유럽 이야기다. 개혁은 현실이다. 금지가 더 이상 유일한 모델은 아니다. 그러나 유럽은 캐나다로 빠르게 수렴하고 있지 않다. 그것은 묵인 소매, 비범죄화, 개인용 합법화, 가정 재배 허용, 비영리 협회, 의료 프로그램, 법적 다툼이 있는 집단적 체계로 분화하고 있다. 헤드라인은 그 차이를 평탄화한다. “합법화”라는 말이 듣기 좋기 때문이다. 법은 그렇게 작동하지 않는다.

라틴아메리카와 카리브해: 헌법적 권리, 반밀수 정치, 그리고 불균등한 시행

라틴아메리카는 단일 개혁 대본으로 cannabis를 다루지 않았다. 법원, 의회, 보건부, 치안 기관이 시간에 따라 다른 방향으로 밀고 당겼다. 이것이 중요하다. 왜냐하면 이 지역은 종종 cannabis에 대해 “진보적”이라고 묘사되지만 법적 현실은 훨씬 더 뒤얽혀 있기 때문이다: 어떤 나라들은 소지에 대한 처벌을 줄였고, 어떤 나라는 의료 시스템을 구축했고, 한 나라는 국가적 성인용 틀을 만들었으며, 많은 곳에서는 형식적 개혁에도 불구하고 사용자와 환자가 경찰 재량에 계속 노출되어 있다.

이 지역의 법정 정치는 북미의 소매 주도 이야기와도 다르다. John Walsh가 미 대륙의 약물 정책에 관해 주장해온 바와 같이, 라틴아메리카의 개혁 논쟁은 종종 군사화된 반밀수 정책의 실패, 교도소 과밀, 사생활 및 개인 자율성에 대한 헌법적 보호와 연결되어 있다. 이러한 동인은 상업적 합법화 모델과 매우 다른 법을 만들어낸다.

우루과이의 법 No. 19.172와 세계 최초의 전국적 성인용 시스템

우루과이 사례는 “합법화”에 정의가 필요함을 가장 명확히 보여준다. 2013년 12월 제정된 법 No. 19.172는 우루과이를 전국적으로 비의료 cannabis를 합법화한 첫 국가로 만들었지만 광범위한 소비자 시장을 만들려는 것이 아니었다. 호세 무히카 대통령 정부는 개혁을 조직범죄 약화와 불법 밀매를 약화시키려는 공안 개입으로 제시했다. 사용자를 모니터링된 합법 체계로 끌어들이려는 목적이었다.

그 설계 선택은 이후 모든 것을 형성했다. 성인은 가정 재배, cannabis 클럽 회원 자격, 약국 구매라는 세 가지 엄격히 경계된 채널을 통해 접근할 수 있었다. 등록은 시스템의 일부였다. 효능, 공급, 유통은 모두 국가 감독을 받았다. 이는 Mark A.R. Kleiman이 주장한 규제 합법화가 통제 전략으로 기능할 수 있음을 보여주는 사례에 가깝다. 우루과이는 캐나다의 민간 상업 프레임워크와는 다르다.

이 모델은 법령만으로의 법적 변화가 가진 한계를 드러냈다. 약국 참여는 느렸고, 국제 금융 규정과 연계된 은행 장벽은 일부 행위자의 참여를 단념시킨 것으로 보고되었다. 등록된 접근은 확장에 시간이 걸렸다. 그래서 세계 최초의 전국적 성인용 법도 즉각적이고 마찰 없는 합법적 접근을 낳지 못했다. 그것은 금지에 대한 국가 관리 대안을 점진적이고 병목 현상이 가시적으로 존재하는 방식으로 생산했다.

라틴아메리카 전역의 의료·비범죄화 모델

우루과이 외에는 대부분의 라틴아메리카 개혁이 두 가지 다른 범주에 속한다: 개인 소지의 비범죄화와 의료용 cannabis 프레임워크. 어느 것도 성인용 합법화와 동일하지 않다.

콜롬비아는 누적적 개혁의 층을 보여주는 좋은 예다. 1994년 헌법재판소는 개인적 복용량의 소지를 비범죄화했으며 그 결정을 권리 기반의 논리에 근거했다. 이후 개혁은 의료용 cannabis에 초점을 맞추었고, 특히 2015년 Decree 2467와 2016년 Law 1787이 재배·생산·의료용 사용을 위한 면허 체계를 만들었다. 콜롬비아가 거의 합법화에 가깝다는 표현은 과장을 낳는다. 개인 소지 보호와 의료 면허 체계는 합법적 성인용 공급 체계를 만들지 못한다.

아르헨티나는 다른 경로를 따랐다. 2017년 법 27.350은 처음에는 연구와 제한된 환자 접근에 초점을 맞춘 의료용 cannabis 프레임워크를 수립했다. 2020년 Decree 883는 접근 조건을 확대하고 REPROCANN 시스템을 통해 등록된 의료 사용자에게 가정 재배를 인정했다. 다시 말하지만 이것은 성인용 합법화가 아니다. 그것은 금지에 대한 환자 중심의 예외이며 접근은 행정에 크게 의존한다.

멕시코는 더욱 법적으로 불안정한 범주에 있다. 2015년의 SMART 사건 이후 대법원 판결들이 이어졌고 2021년에는 개인 성인 사용에 대한 절대적 금지를 무효화하여 성인에게 개인적 목적의 소비·재배 허가를 인정하도록 했다. 그러나 의회는 완전한 규제 법을 통과시키지 않았다. 결과는 안정된 법적 시장이 아니라 불확실한 상태다. 무엇이 사적 사용을 합법으로 만드는가와 국가적으로 생산·유통되는 것이 합법인가는 동일하지 않다. John Walsh의 연구는 이러한 점을 반복해서 지적해왔다: 헌법적·형법적 완화가 행정 구축보다 빠르게 진행되는 경우가 많다.

지역적으로는 부분적 비범죄화가 오랫동안 형사 집행과 공존해왔다. 브라질의 2006년 마약법은 개인 사용 소지에 대한 징역형을 제거했지만 경찰과 법원이 사용자를 밀수범과 구별할 폭넓은 재량을 남겨두었다. 그 구별은 불균등하게 적용되어 종종 계급과 인종 편견을 드러냈다. 자메이카는 2015년 Dangerous Drugs Act를 개정하여 소량 소지를 비범죄화하고 의료·치료·종교(특히 라스타파리교)적 사용을 위한 틀을 만들었다. 칠레는 일부 형태의 사적 사용을 허용하고 의료 시장을 가지고 있으나 재배와 공급은 현실적으로 법적 논쟁의 대상이다. 페루와 에콰도르는 소지 한도 또는 감소된 처벌의 사례를 제공한다.

법 문구와 실제 접근이 종종 다른 이유

법적 문구와 일상 현실 간의 격차는 이 지역의 특징적 문제다. 법률상으로는 어떤 규정이 소지를 비범죄화하거나 처방을 허용하거나 면허 채널을 만들 수 있다. 그러나 실제로는 환자들이 승인 대기 기간을 몇 달씩 기다리고, 국내 생산이 지연되고, 수입 제품이 비싸며, 경찰은 여전히 오래된 집행 관행에 따라 사람들을 정지·수색·체포하는 일이 발생한다.

브라질은 이 문제를 선명하게 보여준다. 법원이 관용 쪽으로 이동한 곳에서도 애매한 양 기준이 집행에서 경찰 재량으로 되돌아가게 만들었다. 이는 법적 지위가 현장 수준의 재량을 통해 필터링된다는 것을 의미한다. 변호사가 있는 중산층 환자는 법원 명령으로 의료 접근을 얻을 수 있지만, 가난한 젊은이는 여전히 밀수범으로 취급될 수 있다.

의료 시스템은 다른 유형의 시행 실패에 직면한다. 보건부는 cannabis 유래 제품을 합법화하지만 허가 목록을 좁게 한정하거나 대체로 수입품에 의존하게 하여 비용이 높게 책정할 수 있다. WHO의 Expert Committee on Drug Dependence는 특정 cannabis 관련 제제, 특히 CBD와 표준화된 카나비노이드 의약품의 치료적 가치를 인정했지만 많은 라틴아메리카 시스템은 그 인정을 광범위하고 저렴한 접근으로 번역하지 못하고 있다. 아르헨티나의 REPROCANN은 등록된 환자에 대한 가정 재배를 확대했지만 관료주의와 일관되지 않은 집행이 문제로 남아 있다. 콜롬비아는 정교한 면허 구조를 구축했지만 환자 접근은 법문서의 야심을 항상 반영하지 못했다.

이것이 지역적 교훈이다. 라틴아메리카와 카리브해는 금지에서 합법화로의 단순행진을 보여주지 않는다. 그들은 헌법 판결, 반(反)밀수 개혁, 의료적 예외, 부분적 비범죄화, 그리고 우루과이의 국가 통제 성인용 시스템이라는 분화된 장면을 보여준다. 이를 모두 “합법화”라고 부르면 요점이 지워진다. 법 문서, 그것을 운영하는 제도, 경찰과 법원의 행동은 세 가지 별개의 질문이다. 이 지역에서는 종종 서로 다른 방향을 가리킨다.

아프리카와 아시아·태평양: 변두리 수준의 개혁, 여전히 우세한 금지체제

영어권 합법화 요약은 종종 캐나다, 미국, 독일, 우루과이에 많은 장을 할애하고, 아프리카와 아시아·태평양은 “개혁이 진행 중”이라는 몇 줄로 축소한다. 그것은 법적 현실을 놓친다. 이 지역들은 바로 그 점 때문에 중요하다: “합법화”라는 단어 하나로는 설명되지 않는 법적 현실을 보여준다. 남아프리카는 캐나다가 아니다. 모로코는 우루과이가 아니다. 호주는 독일처럼 움직이지 않는다. 태국의 2022년 이후 변화는 아무것도 확정시키지 못했다; 그것은 입법자가 형사 통제를 제거한 뒤 안정적 규제 구조를 세우기 전에 얼마나 빠르게 정책이 요동칠 수 있는지를 드러냈다.

두 지역 모두에서 금지는 여전히 기준선이다. 개혁은 존재하지만 보통 좁고, 조건적이며, 정치적으로 취약하다.

남아프리카의 사적 사용 프레임워크와 모로코의 의료·산업 재배 법

남아프리카는 많은 요약에서 잘못 라벨링되는 가장 명확한 사례 중 하나다. 결정적 전환점은 합법적 성인용 시장의 창설이 아니었다. 그것은 사생활에 관한 헌법적 판결이었다. Minister of Justice and Constitutional Development v Prince(헌법재판소, 2018)에서 법원은 성인의 사적 영역에서의 소지·사용·재배에 대한 형사적 금지는 사생활권을 침해하는 한 위헌이라고 판결했다. 이는 금지와의 중대한 단절이었다. 그러나 이것은 일반적 소매 판매에 대한 녹색 신호는 아니었다.

의회는 이후 Cannabis for Private Purposes Act, 2024를 제정하여 사적 사용 접근 방식을 법적으로 형성했다. 성인은 사적 영역에서 cannabis를 소지하고 개인적 사용을 위해 재배할 수 있으며 법적 한도가 있다. 구조가 중요하다. 이것은 소지 및 가정 재배 개혁으로, 사생활권에 근거한 것이며 광범위한 상업 공급 시스템은 아니다. Mark A.R. Kleiman과 Beau Kilmer는 서로 다른 방식으로 설계 선택이 결과를 정의한다고 주장했는데, 남아프리카는 그 점을 증명한다. 시스템은 형사 처벌을 완화할 수 있지만 합법적 시장을 허가하지 않을 수 있다.

모로코의 2021년 개혁은 또 다른 차이를 보여준다. Law No. 13-21(2021)은 의료, 화장품, 산업 목적의 cannabis 재배를 국가 감독 하에 합법화하고 규제했다. 그것은 성인 비의료 사용을 합법화하지 않았다. 이 법은 리프(Rif) 지역에서의 전통적 cannabis 재배 역사와 연관되어 있지만 현대적 프레임워크는 엄격하게 경계되어 있었다: 면허 생산, 특정 최종 사용, 그리고 National Agency for the Regulation of Cannabis-Related Activities를 통한 규제 감독.

이 구별은 정치적·법적 측면에서 중요하다. 모로코의 개혁은 시민적 자유의 문제라기보다 농업·산업·공공행정 프로젝트로 제시되었다. 또한 2020년 이후 UN Commission on Narcotic Drugs가 1961년 Single Convention의 Schedule IV에서 cannabis와 cannabis resin을 제거한 이후의 국제적 맥락과 더 잘 맞는다. 상징적 의미는 있지만 전면적 국제적 합법화는 아니다.

호주와 뉴질랜드: 폭넓은 의료 확장, 광범위한 성인용 합법화는 아님

호주는 유럽과 북미 밖에서 가장 큰 의료용 cannabis 시스템 중 하나를 구축했지만 성인용은 대부분 불법으로 남아 있다. 모든 정책 완화가 합법화로 분류되면 이 분리는 쉽게 놓치게 된다.

연방법상 호주는 2016년 Narcotic Drugs Amendment Act를 통해 의료·과학적 목적의 재배 및 제조를 합법화했다. 환자 접근은 이후 Therapeutic Goods Administration의 경로, 특히 Special Access Scheme과 Authorised Prescriber 제도를 통해 확대되었다. 처방 건수는 2020년대 초반 급증했다. 호주는 실무상 큰 의료 cannabis 관할구처럼 보인다.

그러나 의료 접근이 곧 합법적 성인 사용을 의미하지는 않는다. 주와 준주 법에 따라 비의료적 목적의 소지와 공급은 여전히 형사범죄다. 예외는 Australian Capital Territory(호주 수도 준주)로, 2020년 1월 31일부터 성인의 제한적 소지와 가정 재배가 허용되었다. 이 경우 개혁은 좁고 법적으로 곤란한데, 연방법은 여전히 소지를 범죄로 규정하기 때문이다. John Walsh의 라틴아메리카 연구와 마찬가지로, 하위국가적 관용은 상위 법의 금지와 공존할 수 있다.

뉴질랜드는 다른 길을 택했다가 중단했다. 2020년에 실행된 규정 하에서 의료 cannabis 제도는 허용되었고 제조와 처방을 통제된 틀에서 허용했다. 그러나 2020년의 성인용 합법화 국민투표에서 “반대”가 근소한 차로 승리했다. 따라서 뉴질랜드는 금지가 실패하고 자동으로 합법화로 이어진 사례가 아니다. 그것은 의료 개혁이 진행되는 동안 비의료 합법화는 정치적으로 논쟁되고 차단된 경우다.

Wayne Hall의 연구는 합법화 논쟁을 이념적 절대론이 아니라 공중보건의 상충관계로 판단해야 한다고 오래 주장해왔다. 호주와 뉴질랜드는 그 틀에 맞는다: 신중한 의료적 자유화, 지속적 형사 규제, 국가적 상업 성인용 모델에 대한 관심 부족.

태국, 일본, 그리고 아시아의 개혁 변동성

아시아는 종종 일률적으로 금지주의적이라고 묘사된다. 그것은 지나치게 단순화한 관점이지만, 지역은 여전히 안정적 합법화보다 금지에 훨씬 가깝다.

태국은 빠르게 움직였기 때문에 헤드라인 사례가 되었다. 2022년 6월 정부는 cannabis를 국가 향정신성 목록에서 제거했다. 그 변화는 전환적 규제가 약했던 상황과 결합되어 사실상 비의료적 접근이 확대되는 공간을 열었다. 국제 보도는 이를 합법화라고 자주 불렀다. 그러나 법적 그림은 더 복잡했다. 태국은 소지와 식물 지위에 대해 극적으로 규제를 완화했지만 캐나다의 Cannabis Act나 우루과이 법 No. 19.172와 같은 안정된 성인용 법을 먼저 확립하지 않았다.

결과는 불안정이었다. 이후 정부들은 의료 목적으로의 사용에 제한하거나 체계를 부분적으로 재형사화하려는 규제를 제안했다. 이러한 후퇴 시도는 부수적 사건이 아니다; 그것이 핵심 이야기다. 태국은 개혁이 제도 설계를 앞서 달릴 때 어떤 일이 일어나는지를 보여준다. Beau Kilmer는 시장 구조가 정책 효과를 결정한다고 반복해서 주장해왔다. 태국의 2022년 이후 경험은 그 주장의 증거다. 향정신성 목록에서 약물을 제거했지만 안정된 틀이 없으면 정치가 다시 개입한다.

일본은 정반대의 스펙트럼에 있다. 일본은 1948년 Cannabis Control Act 아래에서 산업화된 세계에서 가장 엄격한 cannabis 규제를 오랫동안 시행해왔다. 소지와 무단 재배는 형사범죄로 남아 있다. 그럼에도 일본도 변화하고 있는데, 조심스럽고 주로 의료·과학적 측면에서 이루어지고 있다. 2023년에 입법자는 cannabinoid 함유 의약품의 사용을 허용하는 개정을 통과시키는 한편 cannabis 사용 자체의 엄격한 형사화를 유지하는 방향으로 움직였다. 이는 일반적 의미의 자유화가 아니다. 선택적 의료적 수용이며 여전히 처벌 중심의 체계 안에서 이루어지고 있다.

종합하면 아프리카와 아시아·태평양은 캐나다 등 소수 선구국에서 확산되는 단일한 글로벌 합법화의 이야기와 일치하지 않는다. 그들은 분화를 보여준다: 남아프리카의 사적 사용 헌법주의, 모로코의 면허 기반 의료·산업 재배, 호주의 의료 확장과 비성인용 유지, 태국의 2022년 이후의 변동적 자유화, 일본의 매우 선별적인 의약품 변화 등. 금지는 전부가 아니라 여전히 지배적이다.

의료용 cannabis 체계: 접근성, 근거, 그리고 법과 현실의 격차

의료용 cannabis 법은 종종 금지와 성인용 합법화 사이의 중간 지대로 제시된다. 그 프레이밍은 많은 것을 숨긴다. 한 국가는 환자를 위해 cannabis를 허용하면서 비의료적 소지를 형사로 남길 수 있고, 의료 체계 자체도 좁은 의약품 예외에서 건조 꽃, 오일, 추출물, 장기 처방을 허용하는 넓은 시스템까지 다양할 수 있다. “의료용 cannabis가 합법이다”라는 말은 법률상의 사실을 기술할 수 있지만 그것이 의미 있는 접근성을 자동으로 설명하지는 않는다.

이 구별은 중요하다. 의료 개혁은 보통 근거 기준, 처방 규칙, 건강 시스템 자금 조달에 의해 좌우되지 성인용 입법을 추진하는 정치적 논쟁과는 다른 메커니즘으로 결정된다. WHO의 Expert Committee on Drug Dependence는 일부 cannabis 관련 제제, 특히 cannabidiol과 표준화된 카나비노이드 의약품의 치료적 가치를 인정했고, 그 인정은 2020년 12월 UN Commission on Narcotic Drugs의 Single Convention Schedule IV 제거 결정에 영향을 주었다. 상징적으론 중요하지만 이는 공통된 의료 모델을 만들지는 않았다. 각국은 여전히 어떤 근거를 허용할 것인지, 누가 처방할 수 있는지, 누가 비용을 부담할지를 결정한다.

의약 카나비노이드 대 허브형(cannabis flower) 프로그램

어떤 국가는 의약 카나비노이드만 허용한다. 다른 국가는 마그리스(magistral) 조제나 수입된 허브형 cannabis를 허용한다. 또 다른 국가는 규제된 의료 프레임워크 내에서 건조 꽃을 처방할 수 있게 한다. 이것들은 사소한 행정 차이가 아니다; 서로 다른 환자 집단과 매우 다른 실제 사용 수준을 만든다.

고전적 의약 경로는 특정 적응증에 대해 일반 의약품 승인 과정을 통과한 허가 의약품에 의존한다. 예로는 THC와 CBD를 포함한 표준화된 경구점막 스프레이 Sativex와 정제된 cannabidiol인 Epidiolex/Epidyolex가 있다. 이 모델은 용량, 조성, 적응증이 정의되어 있기 때문에 근거 기반 의학에 가장 잘 맞는다. 보건 당국은 여기서 더 안심하는 경향이 있다. 단점은 승인 적응증이 좁고 가격이 비쌀 수 있으며, 통증, 경련, 항암 관련 구역감, 난치성 불안 등 라벨 외의 증상으로 증상 완화를 찾는 많은 환자가 포함되지 않는다는 것이다.

허브형 cannabis 프로그램은 더 광범위하지만 정치적·임상적으로 더 논쟁적이다. 독일은 2024년 성인용 개혁 이전에 비록 비의료적 틀은 유지되었지만 큰 허브 의료 시스템을 운영한 좋은 사례다. 2017년 “의학으로서의 cannabis” 법 이후, 전문의가 제한적 상황에서 cannabis 꽃과 추출물을 처방할 수 있었고, 공적 보험이 사전 승인을 통해 상환할 수 있었다. 법조문상 자유로워 보였지만 실제로는 의사 의지, 보험 승인, 제품 가용성에 좌우되었다. 그것은 또 다른 이름의 성인용 사용이 아니었다.

이스라엘은 비(非)성인용 합법화 없이 세계에서 가장 발전된 의료용 cannabis 시스템 중 하나를 오랫동안 운영해왔다. 그 프레임워크는 면허 생산자, 정의된 적응증, 전문적 감독을 결합했고 비교적 많은 환자 수와 넓은 치료적 문화가 형성되었다. 호주는 또 다른 변형을 보여준다: 큰 의료 경로가 있지만 대부분의 제품은 일반 약 등록 대신 Special Access Scheme과 Authorised Prescriber를 통해 들어오며 성인용 cannabis는 ACT의 제한적 예외를 제외하고는 광범위하게 불법이다. 다시 말해, 의료 접근이 일반 합법화를 의미하지는 않는다.

영국은 더 제한적인 끝에 가깝다. 2018년 11월에 cannabis-based medicinal products가 재분류되어 전문의가 처방할 수 있게 되었지만, 실제 모델은 좁았고 NHS 처방은 매우 제한적이었다. 법적으로는 개방되어도 실제 처방은 드물었다.

처방 기준, 전문의 게이트키핑, 그리고 상환 장벽

의료용 cannabis에 있어 중심적 접근 문제는 항상 형사법이 아니다. 종종 그것은 임상적 게이트키핑이다. 많은 체계는 처방을 일반 1차 진료가 아닌 전문의 시작으로 요구한다. 이것은 특히 만성 질환을 대부분 1차 진료에서 관리하는 경우 접근을 큰 폭으로 축소한다.

영국은 이 점을 극명히 보여준다. 합법화되었지만 NHS 접근은 미미하다. 이는 NICE의 가이드라인이 신중했기 때문이다. NICE는 2019년 지침에서 만성 통증에 대해 cannabis-based medicinal products를 권고하지 않았고, 비용효과적 이익에 대한 근거 부족을 지적했다. 그 입장은 처방 행태를 형성했다. 환자와 가족은 종종 합법성만으로는 주류 치료를 받지 못하자 민간 클리닉으로 눈을 돌렸다.

독일의 2017–2024년 의료 시스템은 영국보다 관대했지만 상환 마찰로 부담을 겪었다. 공적 보험은 신청을 거부할 수 있었고, 의사는 표준 치료가 불가능하거나 부적절한 경우를 정당화해야 했다. 상환 여부는 의료법이 실제 치료 경로인지 단순한 특권인지 결정하는 핵심이다. 보장 여부가 불확실하면 처방은 행정적으로 위험하고 느려진다.

호주도 같은 문제의 다른 버전을 보여준다. 접근은 특별 제도를 통해 확대되었지만 대부분 제품은 Pharmaceutical Benefits Scheme의 표준 보조 대상 밖에 있다. 의사는 법적으로 처방할 수 있어도 환자는 높은 반복 비용을 부담해야 할 수 있다. 합법적 접근이 있으나 감당 가능한 접근이 없으면 그것은 빈약한 형태의 합법성이다.

선택된 EU 국가들도 같은 패턴을 보인다. 일부는 마그리스 조제나 엄격한 처방을 허용하지만 문서 작업, 약물지침의 약함, 전문적 심사에 대한 두려움 등으로 의사를 위축시킨다. 다른 국가들은 형식상 사용을 허용하지만 승인된 적응증을 매우 좁게 제한하여 환자 수가 작게 유지된다. Beau Kilmer의 정책 설계 논지는 여기서 유용하다: cannabis 체계의 구조가 형식적 허가만큼 중요하다. Mark Kleiman은 법 규정과 실제 인센티브는 거의 일치하지 않는다고 지적했다.

“의료용 cannabis가 합법이다”가 기술적으로는 맞지만 실무상 오해를 초래하는 이유

이 문구는 최소 네 가지 질문을 압축해서 오해를 낳는다. 합법적 제품이 존재하는가? 누가 처방할 수 있는가? 어떤 상태에 대해 처방 가능한가? 누가 실제로 취득하고 비용을 부담할 수 있는가?

영국을 보라. 의료용 cannabis는 합법이지만 대부분의 환자는 NHS 처방을 받지 못한다. 독일(2024년 4월 이전)을 보라. 의료용 cannabis는 합법적이고 전국적으로 규제되었지만 접근은 의사 의지, 보험 승인, 문서 부담에 달려 있었다. 호주를 보라. 대규모 합법 경로가 존재하지만 비용과 처방 관행이 누가 혜택을 받는지를 규정했다. 이스라엘을 보라. 비교적 성숙한 의료 프레임워크가 존재하지만 그것은 의료 프레임워크이지 국가가 성인용 사용을 수용했다는 증거는 아니다.

WHO와 국가 보건 당국은 캠페인 수사보다 더 보수적이었다. 그들은 특정 카나비노이드 의약품의 일부 적응증에 대한 근거를 일반적으로 받아들였지만 모든 형태의 cannabis가 광범위한 증상에 대해 확립된 효능을 가지고 있다고 말하기에는 훨씬 조심스러웠다. 이러한 신중함은 단순한 관료적 지연이 아니다. 그것은 의학에서의 보통 근거 기준—무작위 대조 시험, 제품 표준화, 알려진 용량, 약물 감시—을 반영한다. 근거 기반은 일부 특정 제품에는 강하지만 전체 식물 주장의 이질적 조건 전반에 대한 근거는 약하다. Wayne Hall은 수년간 cannabis 정책이 상징으로 판단되어서는 안 되고 공중보건 결과로 판단되어야 한다고 주장해왔다. 의료 법은 그 논쟁이 가장 예리하게 드러나는 영역이다.

따라서 의료 개혁은 자체 법적 계열로 취급되어야 한다. 그것은 종종 성인용 개혁에 앞서지만 그 다음 단계를 예측하지는 못한다. 그것은 좁은 의약품 예외, 넓은 허브 접근 시스템, 또는 주로 법조문과 장관 발표에만 존재하는 매우 제한적 전문의 프로그램으로 기능할 수 있다. 이것이 “의료용 cannabis가 합법이다”가 분석의 출발점이지 종결점인 이유다.

국가별 법적 지위: 실용적 분류 체계

“cannabis가 합법이다”라는 말은 보통 쓸모 있게 알릴 만큼 충분하지 않다. 한 국가는 성인 소지를 허용하지만 합법적 소매 공급이 없을 수 있다. 전문의 처방 의약품만 허용할 수 있다. 소매점을 묵인하면서 도매 생산은 형식상 불법으로 남겨둘 수 있다. 이것들은 서로 다른 법적 세계이며 서로 다른 위험, 권리, 집행 패턴을 가진다.

이 구별은 중요하다. 글로벌 기준선은 여전히 1961년 UN Single Convention on Narcotic Drugs 하의 금지이며 1971년 및 1988년 조약에 의해 강화되었다. 2020년 12월 UN Commission on Narcotic Drugs가 1961년 협약의 Schedule IV에서 cannabis와 cannabis resin을 제거한 표결은 국제적 합법성을 창출하지 않았다; 그것은 다만 cannabis가 치료적 가치를 가진다는 사실을 인정했을 뿐이다. 그 배경에서 국가 체계들은 하나의 방향으로 행진하기보다는 별개의 규제 계열로 분화했다.

UNODC는 World Drug Report 2024에서 2022년에 2억2800만명이 cannabis를 사용했다고 추정했다. 개혁은 고사용 환경에서 일어나고 있다. 그러나 Beau Kilmer와 Mark A.R. Kleiman이 서로 다른 방식으로 주장했듯이 정책 설계는 합법화 여부만큼 중요하다. 아래의 실용적 지도는 법이 실제로 어떻게 생활 속에 구현되는지를 반영하여 국가들을 모델별로 그룹화한다.

전국적 프레임을 갖춘 성인용 합법(Adult-use legal with national framework)

Canada — 성인용 cannabis는 2018년 10월 17일 Cannabis Act에 따라 전국적으로 합법화되었다. 주요 경제권 가운데 전국적 비의료 체계의 가장 명확한 예로, 허가된 생산, 주별 소매 규칙, 제품 기준, 포장 통제, 국가 형사법 개정 등을 포함한다. 이것은 금지-완화형이 아니다. 이것은 완전한 법적 규제이다. Statistics Canada는 2024년에 16세 이상 인구의 26%가 2024년 1분기에 지난 12개월 동안 cannabis를 사용했다고 보고했고, 합법 채널이 2023년 가계 지출의 약 72%를 차지했다고 보고했다. 캐나다는 연방 합법화가 불법 공급을 상당히 대체할 수 있음을 보여준다.

Uruguay — 2013년 법 No. 19.172로 전국적 비의료 cannabis를 합법화한 최초의 국가다. 우루과이의 모델은 가정 재배, 멤버십 cannabis 클럽, 약국 배포를 국가 감독 하에 두는 엄격한 통제 형태다. 그것은 불법 밀매를 약화시키려는 목적이었다. 캐나다와 같다고 말하는 것은 틀리다. Wayne Hall의 공중보건적 프레이밍은 합법화가 상업화를 제한하는 방식으로 구조화될 수 있음을 보여준다. 우루과이는 그 가장 분명한 사례다.

Germany — 2024년 4월 1일부터 Cannabis Act(KCanG)에 따라 성인은 공공에서 최대 25그램을 소지할 수 있고 가정에 제한적 양을 보관할 수 있으며 개인용으로 최대 3주를 재배할 수 있다. 2024년 7월 1일부터 비상업적 재배 협회가 허용되었고 BfArM을 포함한 당국의 감독이 관련되었다. 독일은 한정된 의미에서 성인용 사용을 합법화했다. 그러나 캐나다식 소매 시장을 창설하지는 않았다. 그 차이는 핵심적이다.

Malta — 몰타의 2021년 개혁은 종종 “EU 최초 성인용 합법화”로 압축되지만 구조는 달랐다. 성인은 최대 7그램을 소지하고 가정 내에서 한도 내 재배하며 규제된 비영리 협회를 통해 접근할 수 있다. 광범위한 상업적 성인용 소매 모델은 없다. 몰타는 성인용 합법화 계열에 속하지만 하위범주에 속한다: 소지, 가정 재배, 협회 접근이 있는 합법화이지 개방적 시장 합법화는 아니다.

Luxembourg — 2023년 이후 성인은 사적 영역 내에서 제한적 양을 소지하고 소수의 식물을 가정에서 재배할 수 있다. 공공 소지는 제한되며 전국적 상업 소매망은 없다. 룩셈부르크는 독일·몰타와 더 가깝다. 그것은 특정 성인 행위를 합법화했지만 소비자 시장을 합법화하지는 않았다.

South Africa — 남아프리카는 2018년 Prince 판결과 이후 Cannabis for Private Purposes Act 등의 제정 이후 광범위하게 “합법”으로 오해되지만 현실은 더 좁다. 성인의 사적 소지 및 개인 재배는 한도 내에서 보호되지만 이것은 일반적 상업적 성인용 소매 체계가 아니다. 사적 사용 모델로 가장 이해하는 것이 타당하다.

의료용 합법(의료만 허용) 또는 강하게 제한된 카나비노이드 접근

Australia — 호주는 Therapeutic Goods Administration 경로 하의 큰 의료용 cannabis 시스템을 가지고 있으며 Special Access Scheme과 Authorized Prescriber 경로가 특히 중요하다. 환자는 처방된 cannabis 제품을 합법적으로 접근할 수 있고 꽃 제품도 많은 경우 가능하지만 전반적으로 성인 비의료 사용은 전국적으로 불법이다. ACT의 제한적 개인용 예외가 상황을 복잡하게 만들지만 호주는 전체적으로 의료 전용 범주에 속한다.

Israel — 이스라엘은 오랫동안 과학적으로 영향력 있는 의료용 cannabis 관할구 중 하나였고 구조화된 환자 프로그램과 연구 전통을 가지고 있다. 성인 비의료 사용은 여전히 불법이며 집행 우선순위가 바뀌었을 뿐이다. 이스라엘은 의료 접근 범주에 속한다.

United Kingdom — 2018년 이후 cannabis-based medicinal products가 처방 가능해졌지만 NHS를 통한 접근은 실제로 매우 제한적이다. 이는 문서상 합법성과 실질적 접근성의 차이를 보여준다.

Morocco — 모로코는 2021년에 Law No. 13-21을 통해 의료·산업 목적의 재배를 면허 기반으로 합법화했다. 이 개혁은 성인 비의료 사용을 합법화하지 않았다. 역사적 대마 재배 국가로서 중요한 정책 변화지만 분야별로 제한적이다.

Thailand — 태국은 2022년 narcotics 목록에서 cannabis를 제거하면서 세계에서 가장 혼란스러운 법적 환경 중 하나를 만들었다. 일정 기간 동안 접근이 급격히 확대되어 많은 관찰자는 이를 합법화로 표현했지만 법적 확정성은 과장되었다. 태국 체계는 광범위한 자유화가 있었지만 불안정한 법적 토대를 가졌고, 연속된 행정 규칙과 집행의 변동이 있었다. 실무적 분류로는 광범위한 자유화가 있었으나 불안정한 법적 토대 때문에 안정적 전국적 합법화보다는 의료적 또는 제한적 접근 범주에 더 가깝다.

Mexico — 멕시코는 깔끔하게 어느 범주에도 들어맞지 않는다. 대법원 판결은 개인 사용 금지의 헌법적 위헌성을 밝히고 허가 절차를 통해 개인 재배를 허용하게 했지만 의회는 완전한 전국적 규제 체계를 제정하지 않았다. 의료용 cannabis는 법에 존재한다. 성인용 합법성은 파편화되어 있다. John Walsh는 라틴아메리카 개혁이 종종 헌법적·사법적 경로를 통해 진행되며 입법이 뒤따른다고 강조해왔다; 멕시코는 그 점을 입증한다.

비범죄화, 묵인 또는 법적 불명확 시스템

Netherlands — 네덜란드 모델은 1976년 Opium Act 개정과 소프트/하드 드러그 구분에서 시작된다. 커피숍은 소량 판매를 묵인받을 수 있지만 이는 오랫동안 유명한 “백도어 문제”: 소매 판매는 묵인되지만 그 공급을 커피숍에 제공하는 도매가 완전 합법이 아니었다. 네덜란드는 완전 합법 국가는 아니다. 이것은 전형적인 묵인 소매 시스템이며 현재 규제 공급의 파일럿을 실험하고 있다.

Spain — 스페인의 cannabis social clubs는 사적 소비 이론, 지역 관행, 주기적 법원 단속으로 형성된 법적으로 불명확한 공간에서 운영된다. 사적 공간에서의 개인적 사용은 공공 소지와 다르게 취급되며 공급은 법적으로 불안정하다. 스페인은 전국적 의미의 합법적 성인용은 아니다.

Portugal — 포르투갈은 2001년 소지 비범죄화를 도입했다. 이것은 cannabis를 합법화하지 않았다. 기준선 이하의 소지는 보통 형사 대신 행정적 대응으로 다루어지며 밀수는 형사 범죄로 남아 있다. 포르투갈은 비범죄화와 합법화의 차이를 설명하는 교과서적 예다.

United States — 미국은 법적 분열의 가장 중요한 사례다. 연방법은 여전히 1970년 Controlled Substances Act 하의 Schedule I에 cannabis를 분류하고 있다. 주별로는 성인용 합법화가 약 절반의 주를 차지하고, 의료용 접근은 더 많은 주에 걸쳐 있다. SAMHSA는 2023년에 12세 이상 6180만명이 지난 해에 마리화나를 사용했다고 보고했다. 그러나 주 합법성은 이민, 총기 소지, 은행 접근, Internal Revenue Code 280E에 따른 세무 처리, 주간 운송 등 연방상의 결과를 제거하지 않는다. 미국은 더 이상 단일한 금지체제도, 전국적 합법화도 아니다. 그것은 연방-주 간 갈등 시스템이다.

Strict-prohibition states — 많은 국가들이 여전히 매우 제한적이거나 처방 예외를 제외하고는 형사적 금지를 유지하고 있다. 일본은 여전히 엄격한 규제를 유지하되 카나비노이드 의약품에 대한 규정을 일부 조정하고 있다. 싱가포르, 인도네시아, 필리핀(주기적 개혁 제안에도 불구하고), 많은 중동 국가들은 소지·사용·공급을 심각한 형사 문제로 취급하며 종종 무거운 형벌을 부과한다. 이러한 관할구에서 “의료용 cannabis가 논의되고 있다”는 사실이 곧바로 현장의 합법적 접근을 의미하지는 않는다.

이 분류는 단순한 합법/불법 지도를 넘는 유용성을 제공한다. 이는 전 세계에서 실제로 형성되고 있는 정책 분할과 부합한다. 지배적 움직임은 금지에서 직행하여 상업적 합법화로 가는 것이 아니다. 대신 절대적 금지에서 의료 경로, 사적 사용 권리, 비영리 협회, 행정적 비범죄화, 묵인 소매, 그리고 소수 국가에서의 완전 합법적 규제로 이동하는 혼합 시스템으로의 이동이다.

지금 개혁을 형성하는 정책 논쟁

현재의 주요 논쟁은 더 이상 금지가 “효과가 있었는가” 여부가 아니다. 많은 지역에서는 기본적 사실이 이미 그 질문에 답을 주었다. UNODC는 2022년에 2억2800만명의 cannabis 사용을 추정했고, 유럽만 해도 2024년에 약 2400만명의 전년도 사용자가 있었다. 더 어려운 질문은 금지 이후 또는 반(半)금지 체계 중 어느 것이 더 적은 위해를 발생시키는가이다. 그래서 “합법화”라는 단일 라벨은 많은 것을 가린다. 우루과이의 국가 통제 모델, 캐나다의 연방 규제 시장, 독일의 2024년 소지·협회 법, 몰타의 비영리 협회 시스템, 연방 Schedule I 하의 미국 주 합법화는 모두 동일 템플릿의 변형이 아니다. 그들은 우선순위가 다르고 서로 다른 결과로 판단된다.

Wayne Hall은 수년간 가장 명확한 목소리 중 하나였다: 합법적 접근은 형사 처벌을 줄이고 제품 관리를 개선할 수 있지만, 정책이 대량의 고효능 시장을 조장하면 무거운 사용을 증가시킬 수 있다. Beau Kilmer도 제도적 차원에서 같은 논쟁을 촉발시켰다. 핵심 정책 선택은 단순한 합법 대 불법이 아니다; 그것은 생산, 효능, 가격, 판촉, 소매 접근, 가정 재배, 집행 구조가 어떻게 조직되는가이다. 현재까지의 증거는 이 틀이 맞다는 점을 시사한다. 정책 설계는 찬반의 단순 질문만큼이나 중요하다.

공중보건: 청소년 사용, 의존성, 운전 장애, 제품 효능

공중보건 논쟁은 종종 양측의 슬로건으로 축소된다. 그것은 실제 논쟁을 놓친다. 대부분의 심각한 분석가는 더 좁은 질문을 던진다: 개혁 이후 청소년 사용률이 상승하는가? 성인 중 일일 또는 거의 일일 사용이 늘어나는가? 응급실 내원은 변화하는가? 제품이 더 강해지고 있는가? 운전 능력 저하 단속은 개선되는가 아니면 더 흐려지는가?

청소년 사용은 여전히 핵심 우려지만, 증거는 대체로 혼재되어 있으며 깔끔히 양극화되어 있지 않다. 북미의 일부 사후 합법화 연구는 청소년 사용의 뚜렷한 증가를 찾지 못했는데, 이는 전통적인 반개혁 주장의 핵심을 약화시킨다. 그러나 이것이 문제를 해결하는 것은 아니다. 사용 빈도, 사용 방식, 고-THC 추출물에 대한 노출과 같은 변화는 안정적 유병률과 공존할 수 있다. 과거 1년 사용(past-year use) 지표만으로는 고-THC 제품을 소비하는 청소년의 변화된 위험을 잘 포착하지 못할 수 있다.

의존성과 중증 사용은 건강 부담 측면에서 우선 중요하다. EMCDDA의 2024년 보고서는 유럽에서 430만명의 일일 또는 거의 일일 사용자가 있고, cannabis가 2022년 치료 입원 사례의 36%를 차지했다고 추정했다. 이러한 수치는 가볍게 치부할 수 없다. Hall은 더 넓은 합법적 접근의 공중보건 비용은 과장된 중독 공포가 아니라, 더 많은 빈번 사용자가 의존, 특정 취약자에서의 정신병적 증상, 그리고 더 나쁜 정신건강 결과에 노출되는 것이라고 주장해왔다.

효능(potency)은 이제 중심 이슈다. 합법 규제는 라벨링과 오염물 검사 같은 공중보건상 이득을 개선할 수 있다. 그러나 정부가 THC를 상한하지 않거나, 효능별 과세를 하지 않거나, 서빙·포장 제한을 두지 않으면 매우 강한 제품을 정상화할 위험도 있다. 효능이 높은 농축물과 식용 제품의 복용 단위와 관련된 규제를 하지 않는 관할구는 해악 감소를 실천하는 것이 아니라 즉흥적으로 행동하는 것이다.

운전 장애 문제도 미해결 영역이다. 혈중 THC 기준치는 논란이 크다. THC는 혈중 알코올 농도처럼 장애를 일관되게 예측하지 않는다. 합법화는 한 가지 위해를 줄이는 동시에 다른 것을 더 어렵게 만들 수 있다: 도로 측정과 공공 교육이 뒤처지면 그렇다. 따라서 가장 강한 공중보건 입장은 “금지를 유지하라”나 “합법화하고 느슨히 하라” 같은 이분법이 아니다. 그것은 합법화된 곳에서는 엄격히 규제하고, 데이터를 빠르게 수집하며, 제품 효능이나 위해 패턴이 변화하면 규정을 수정하는 것이다.

독일의 2024년 Cannabis Act는 이 논리가 상업 시장 모델과 어떻게 다른지를 보여준다. 성인은 제한적 양을 소지하고 가정 재배를 허용하며 비상업적 재배 협회를 규제하에 허용하지만 캐나다식 소매 체인을 도입하지 않았다. 그 설계는 형사화를 줄이는 동시에 공격적 시장 확장을 피하려는 의도로 보인다. 성공 여부는 집행, 제품 접근성, 불법 공급으로부터의 대체에 달려 있다.

형사정책과 사회적 형평성 주장

형사정책의 논거는 많은 반대자들이 인정하는 것보다 더 강력하다. 약물이 사회 전반에서 널리 사용된다면 형사 집행은 고르게 이루어지지 않는다. 체포, 기록, 수색, 그리고 낮은 수준의 행동에 대한 장기적 불이익이 특정 집단에 집중된다.

여기서 비범죄화와 합법화는 크게 갈라진다. 포르투갈의 2001년 비범죄화는 소지에 대한 형사 처벌을 줄였으나 합법적 공급을 대체하지는 않았다. 이는 체포를 줄일 수 있지만 밀수는 그대로 남긴다. 성인용 합법화는 불법 공급 경로를 합법적 경로로 대체함으로써 더 멀리 나아갈 수 있지만, 합법적 채널이 충분히 넓고 접근 가능해야만 가능하다. 소지 전용 개혁은 어떤 불평등을 상당히 완화할 수 있지만 그 근본적 시장은 그대로 남겨둘 수 있다.

사회적 형평성 주장은 더 어려운 문제다. 전과 기록 말소, 체포 감소, 경찰 접촉 감소는 측정 가능한 혜택이다. 그러나 합법화가 금지의 장기적 유산을 완전히 치유할 것이라는 약속은 훨씬 덜 확실하다. 미국의 주별 시스템은 특히 인허가 규칙, 지방 금지, 자본 요건, 연방법의 불법성이 참여를 왜곡할 때 형평성 언어를 지속 가능한 성과로 전환하는 데 종종 어려움을 겪었다. 교훈은 형평성 목표가 무의미하다는 것이 아니라, 그것은 단지 수사로는 달성될 수 없고 구조적 설계와 자원, 집행 개입이 필요하다는 것이다.

Mark A.R. Kleiman은 오래전부터 처벌도 상업화도 최소화하는 규제 합법화를 주장했다. 그것은 여전히 유용한 기준이다. 개혁은 우선 형사정책 해악을 줄였는지: 더 적은 체포, 더 적은 기소, 집행의 인종적 격차 감소, 경범죄 소지에 대한 평생 기록 감소 여부로 평가되어야 한다. 이 기준에서 보면 좁은 개혁도 상당한 의미를 가진다.

세수, 불법시장 대체, 그리고 규제 현실주의

세수는 세기 쉬워서 관심을 끌지만 종종 가장 중요한 지표는 아니다. 정부는 수익을 징수하면서도 공중보건이나 불법시장 대체에서 실패할 수 있다. 캐나다는 원시적 세수 이야기보다 더 나은 벤치마크를 제공한다: 2023년에 합법 채널이 가계 지출의 약 72%를 차지했다는 점이다. 이는 의미 있는 대체를 의미한다.

여기서 Beau Kilmer의 작업이 특히 유용하다. 합법 제품이 너무 비싸거나 너무 약하거나 너무 제한적이거나 불편하면 많은 사용자가 불법 공급원을 유지한다. 반대로 너무 싸거나 너무 강하거나 너무 넓게 이용 가능하면 소비는 정책 의도보다 더 증가할 수 있다. 마법 같은 접점을 찾을 수는 없다. 시장 설계만이 있다.

우루과이는 이 점을 일찍 인식했다. 법 No. 19.172는 불법 밀매를 약화시키기 위해 설계되었지 대형 상업 부문을 창출하기 위해 설계되지 않았다. 네덜란드는 반대되는 규제 모순을 보여준다: 합법적인 생산 없이 묵인된 소매 판매는 유명한 “백도어 문제”를 만들어 공급을 회색지대에 남겨두었다. 독일의 2024년 모델은 완전한 상업화를 피하지만 협회 접근이 좁으면 불법 시장 대체를 제한할 수 있다. 몰타와 룩셈부르크도 유사한 균형을 택했다.

규제 현실주의는 정부가 무질서와 질서 사이가 아니라 불완전한 시스템들 사이에서 선택하고 있음을 받아들이는 것이다. 잘 설계된 개혁은 체포를 줄이고 제품을 시험하며 범죄 조직을 약화시키고 청소년 사용을 안정적으로 유지할 수 있다. 잘못 설계된 개혁은 법적으로는 합법화하면서 불법 공급을 유지하고 새로운 공중보건 위험을 만들어낼 수 있다. 이것이 현재의 진짜 논쟁이다. 단순히 cannabis 정책이 어떤 의미에서 자유화되고 있는지 여부가 아니라, 어떤 법적 구조가 실제로 중요한 수치들을 바꿀 수 있는가 하는 문제다.

국제법이 여전히 허용하는 것, 제약하는 것, 그리고 해결하지 못한 것

현대의 cannabis에 관한 법적 논쟁은 여전히 금지주의 시대를 위해 쓰여진 조약들을 통과해 흐른다. 이것이 중요한 이유는 많은 헤드라인이 한 국가가 국내법을 바꾸면 국제 문제는 사라진다고 암시하기 때문이다. 그렇지 않다. 핵심 UN 마약 조약들은 캐나다의 2018년 성인용 시장이나 우루과이의 2013년 법 No. 19.172보다 훨씬 더 엄격한 기준선을 설정하고 있다. 동시에 그들은 정부들이 어쨌든 움직일 수 있는 여지, 혹은 적어도 모호성을 남겨두기도 했다.

UNODC의 World Drug Report 2024가 2022년에 2억2800만명이 cannabis를 사용했다고 추정한 것은 이 문제가 조약법에서 주변적 이슈가 아니며 전체 시스템의 스트레스 테스트라는 것을 의미한다.

UN 마약 통제 조약에 따른 조약 의무

법적 출발점은 1961년 Single Convention on Narcotic Drugs이며, 이후 1971년 Convention on Psychotropic Substances와 1988년 Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances로 보강되었다. Cannabis와 cannabis resin은 여전히 국제 통제 대상이다. 2020년 12월 UN Commission on Narcotic Drugs의 표결은 cannabis와 cannabis resin을 Single Convention의 Schedule IV에서 제거했지만 Schedule I에는 남겨두었다. 이것은 상징적으로 중요했으나 Schedule IV는 특히 위험하고 치료적 가치가 거의 없는 물질을 위한 범주였다. 이것이 국제적 합법화 사건은 아니었다.

조약 구조는 여전히 국가들이 cannabis를 의료 및 과학적 목적에 한정하도록 기대한다. 그 문구가 법적 분석에서 반복적으로 나타나는 제약이다. 완전한 비의료 소매 시장은 그와 어울리기 어렵고 많은 해석에서는 명백히 충돌한다. 그래서 “합법화”는 너무 둔탁한 용어다. 독일의 2024년 프레임워크, 몰타의 비영리 협회 모델, 룩셈부르크의 소지·가정 재배 개혁, 네덜란드의 묵인 소매 정책, 연방 법의 계속된 금지하의 미국 주 합법화는 모두 조약과 다른 방식으로 관련된다. 그들은 다른 것을 합법화한다.

조약은 소지보다 공급에 대해 더 엄격하다. 소지를 비범죄화하거나 형사처벌을 행정적 제재로 대체하는 것은 허용되기 쉬웠다. 반면 비의료적 전국적 상업 체인을 허가하는 것은 조약 문구와 더 직접적으로 충돌한다. 포르투갈(2001년) 사례는 고전적 예다: 사용·소지에 대한 처벌을 줄였지만 합법적 비의료 공급은 만들지 않았다. 반면 캐나다의 Cannabis Act는 비의료 생산·유통을 위한 합법적 국가적 시장을 창출했다. 그 차이는 조약 텍스트와 조화시키기 훨씬 어렵다.

개혁 국가들이 어쨌든 법적 변화를 정당화하는 방식

조약 모형에서 벗어나는 국가들은 종종 단순히 국제법을 무시한다고 인정하지 않는다, 설사 사실상 그러한 결과에 가까운 움직임이라 하더라도. 대신 여러 정당화 논리를 사용한다.

첫째는 헌법법이다. 남아프리카의 사적 사용 개혁은 헌법재판소의 사생활 권리 논리에 기반했다. 멕시코의 대법원 판결은 개인 사용 금지를 위헌으로 보았다. 이러한 움직임은 조약 문제를 해결하지는 못하지만 국내적으로 규범의 우선순위를 바꾼다.

둘째는 인권 논리다. 우루과이는 2013년 법을 불법 밀매와 연관된 위해를 줄이려는 공안·보건 조치로 변호했다. 이것은 조약상의 갈등을 없애지는 못하지만 국가들이 개혁을 건강·안전·권리 보호의 관점으로 틀지을 수 있음을 보여준다. John Walsh의 라틴아메리카 연구는 이 변화 경향을 추적해왔다: 논쟁은 종종 cannabis를 “해방”하는 것이 아니라 징벌적 집행이 초래한 피해를 줄이는 것에 관한 것이다.

셋째는 좁은 설계 전략이다. 독일의 2024년 틀은 캐나다식 대규모 소매 시장을 만들지 않았다. 성인은 공공에서 최대 25그램을 소지하고 최대 3주를 재배할 수 있으며 7월 1일부터는 규제된 비상업 재배 협회가 허용된다. 몰타와 룩셈부르크도 유사한 길을 택했다. 이러한 모델은 형사화를 줄이되 조약 기대와 더 직접적으로 충돌할 가능성이 큰 대규모 상업 공급 시스템을 피하도록 설계된 것으로 보인다.

넷째는 단순한 정책 분열과 집행 재량이다. 네덜란드는 수십 년간 커피숍 소매를 묵인하면서도 생산의 완전 합법화는 이루지 않아 유명한 백도어 모순을 만들었다. 미국에서는 연방법이 cannabis를 Schedule I으로 분류하고 있음에도 20여 개 주와 DC는 주법상 성인용을 허용한다. 그 분열은 정치와 검찰의 선택을 통해 지속되고 있으며, 교리적 우아함보다는 실용적 관용에 의해 유지된다. 그것은 은행업, 세무, 이민, 총기, 주간 운송에 현실적 영향을 남긴다.

Beau Kilmer와 Mark A.R. Kleiman 같은 연구자들은 시장 구조가 진짜 법적 문제라고 주장해왔다. 단순히 어떤 장소가 “합법”인지가 아니라, 누구에게 합법적인가, 어떤 양을, 어떤 공급 경로를 통해, 어떤 집행 논리로 허용되는가가 핵심이다.

다음 10년: 더 많은 성인용 시장인가, 더 제한된 가정 재배 모델인가

증거는 하나의 지배적 종착지를 가리키지 않는다. 캐나다는 성숙한 연방 규제 시장의 가장 명확한 예로 남아 있으며, Statistics Canada는 2023년에 합법 채널이 가계 지출의 약 72%를 차지했다고 보고했다. 우루과이는 국가적으로 강하게 형성된 모델로 남아 있다. 독일, 몰타, 룩셈부르크는 다른 방향을 가리킨다: 소지 합법, 가정 재배 허용, 비영리 혹은 협회 공급을 엄격히 경계하고 전국적 상업화는 하지 않는다. 네덜란드는 여전히 자체 범주를 차지한다. 미국은 수년간 지속될 수 있는 연방-주 모순이다.

Wayne Hall은 합법화 논쟁을 구호가 아닌 공중보건 상충관계로 판단해야 한다고 오래 주장해왔다. EMCDDA의 2024년 보고서는 그 이유를 강조한다: 2400만명의 성인이 지난 해 cannabis를 사용했고, 430만명이 일일 또는 거의 일일 사용자이며, 2022년 cannabis는 치료 입원의 36%를 차지했다. 정부는 수요를 보고 있다. 또한 위험을 본다.

따라서 다음 10년은 상업적 성인용 시장으로의 단일한 세계적 행진을 낳을 가능성은 낮다. 더 가능성 있는 시나리오는 소지, 가정 재배, 그리고 집단적 비영리 공급을 허용하지만 완전한 소매 상업화를 중단하는 제한적 합법 모델의 확산이다. 일부 국가는 규제 판매를 선택할 것이다. 많은 국가들은 그렇지 않을 것이다.

이것이 해결되지 않은 조약 문제이자 가능성 높은 미래 방향이다. 국제법은 완전한 비의료 상업화를 여전히 제약하지만, 국가들은 헌법 판결, 인권 주장, 좁은 법 설계, 집행 재량 또는 공개적 분열을 통해 움직일 수 있음을 보여주었다. 결과는 수렴이 아니다. 여러 지속 가능한 법적 계열의 형성이다.